Die EU-Grenzschutzbehörde Frontex hat ein erstaunliches Problem: Sie verfügt über mehr Geld und mehr Personal als jede andere EU-Behörde, Jahr für Jahr steigt der Haushalt. EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat nach ihrer Wiederwahl 2024 sogar versprochen, das Personal der Agentur auf 30.000 Beamte zu verdreifachen. Allerdings setzen die Mitgliedstaaten die Beamten nur zurückhaltend bis widerwillig ein. Zuletzt zeigte sich das beim Sturm auf die spanische Exklave Ceuta Ende Juli. Spanien ließ sich einen Monat Zeit, um dann ganze zehn zusätzliche Frontex-Beamte anzufordern. Am Dienstag schlug die Kommission eine neue Frontex-Verordnung vor, die zumindest einige der Schwierigkeiten beheben soll.

Das betrifft zunächst einmal die Ausrichtung der Behörde. Bei der Gründung 2005 lag sie klar auf dem Schutz der Außengrenzen. Mit jeder Mandatserweiterung wurde dann die Rolle bei Abschiebungen gestärkt, zuletzt 2019. Das setzt sich nun fort, und zwar auf doppelte Weise. Zum einen soll am Frontex-Hauptsitz in Warschau ein neues Abschiebe-Koordinationszentrum entstehen, das den Bedarf an Abschiebeflügen in den Mitgliedstaaten systematisch erfasst. Diesen müssen sie jeweils ein Jahr im Voraus anmelden.

Bisher bleibt es ihnen selbst überlassen, wann sie die Behörde einschalten. Nach Angaben von Kennern kommt es immer wieder vor, dass von Frontex gecharterte Flugzeuge halb leer in ein Drittland fliegen und mehr Begleitbeamte an Bord sind als Abzuschiebende. Im vorigen Jahr unterstützte die Behörde die freiwillige Rückkehr und die erzwungene Abschiebung in 63.500 Fällen, darunter mit 220 Charterflügen.

Abschiebung aus Rückkehrzentren in Drittstaaten erlaubt

Zum anderen will die Kommission es Frontex erstmals erlauben, auch aus Drittstaaten rückkehrpflichtige Personen in deren Herkunftsländer zu bringen – also vollständig jenseits der EU tätig zu werden. Voraussetzung dafür soll eine Vereinbarung mit dem entsprechenden Drittstaat sein, die Grundrechte und das Refoulement-Verbot achtet, welches sicherstellt, dass Personen nicht in Länder gebracht werden, in denen ihnen Folter oder die Todesstrafe drohen. Interessant wären solche Flüge vor allem für Staaten, die sich bereit erklären, ein Rückkehrzentrum („Transit Hub“) bei sich zu errichten.

Auch beim Grenzschutz selbst soll das Mandat der Behörde gestärkt werden. „Frontex muss schneller, agiler und besser vorbereitet sein“, sagte der verantwortliche Innenkommissar Magnus Brunner am Dienstag. Der Gesetzentwurf enthält jene Elemente, die er schon Ende September im Rahmen eines Fünf-Punkte-Plans angekündigt hatte, mit dem er Konsequenzen aus Ceuta zog. So soll die Behörde künftig soziale Netzwerke durchsuchen dürfen, um Informationen aufzuspüren, die den Grenzschutz betreffen, etwa von Schleusern. Als „trusted flagger“ soll sie auch in der Lage sein, die Löschung illegaler Inhalte zu veranlassen.

Schnelle Eingreiftruppe für Krisenfälle

Wenn es zu einer krisenhaften Zuspitzung an der Außengrenze kommt, soll eine neue schnelle Eingreiftruppe den betroffenen Staaten zu Hilfe eilen, allerdings nur auf deren Bitte hin. Dies solle „in Stunden und nicht wie bisher in Wochen“ geschehen, sagte Brunner.

Diese Veränderungen wirken sich auf den Personalaufbau aus. Bis zum nächsten Jahr soll Frontex über mehr als 3000 eigene und weitere 7000 Beamte verfügen, die von den Mitgliedstaaten zeitweilig abgestellt werden, abhängig vom tatsächlichen Bedarf. Langfristig, bis 2041, soll sich die Zahl der eigenen Beamten auf 6000 verdoppeln. Zu der ständigen Reserve von 7000 Beamten sollen außerdem weitere 17.000 nationale Beamte als neue „Grenz- und Rückkehrreserve“ hinzukommen. Diese Beamten sollen zwar von Frontex ausgebildet werden, aber grundsätzlich in nationaler Funktion verbleiben und nur in Notfällen kurzfristig sekundiert werden. So ist für die schnelle Eingreiftruppe ein Einsatz von maximal einem Monat vorgesehen.

Allerdings steht all das unter Finanzierungsvorbehalt, wie ein leitender Beamter deutlich machte. Die Kommission hatte für den Finanzrahmen von 2028 bis 2034 ein Gesamtbudget von knapp zwölf Milliarden Euro vorgeschlagen, etwa doppelt so viel wie bisher. Davon hat die irische Ratspräsidentschaft jedoch schon drei Milliarden Euro gekürzt. In den Vorjahren war Frontex nämlich nicht in der Lage, sein Budget vollständig auszugeben, was auch dem EU-Rechnungshof auffiel.

Im Europäischen Parlament nur mit rechter Mehrheit möglich

Mit dem Gesetzentwurf werden keine neuen exekutiven Zuständigkeiten geschaffen. Die Frontex-Beamten unterstützen weiter nationale Grenzschützer und können nur unter deren Führung agieren. Darauf bestehen die Mitgliedstaaten, auch wenn Brüsseler Politiker das kritisch sehen. Zurückgestutzt wird dagegen die Rolle des Grundrechtebeauftragten und seiner Mitarbeiter. Sie überwachen gemäß dem aktuellen Mandat nicht nur sämtliche Aktivitäten der Behörde und ihrer Angestellten. Sie dürfen auch gegen Beamte von Mitgliedstaaten ermitteln, wenn sie Hinweise auf Grundrechteverstöße haben, etwa auf rechtswidrige Pushbacks. Künftig sollen sie Mitgliedstaaten nur noch über einen Verdacht informieren dürfen.

Die Kommission stellte das am Dienstag als bloße Anpassung an das reformierte Gemeinsame Europäische Asylsystem (GEAS) dar. Es sieht vor, dass die Staaten selbst den Grundrechteschutz bei Asylverfahren an ihren Grenzen sicherstellen müssen. Tatsächlich handelt es sich aber um eine bewusste politische Entscheidung: Die Grundrechtebeobachter von Frontex sollen den nationalen Beamten nicht mehr auf die Finger sehen. Nach Einschätzung von Fachleuten, auch in der Kommission, war diese Kontrolle bisher der Hauptgrund, warum die Staaten Frontex in brenzligen Situationen nicht einsetzen wollten.

Der Entwurf der Kommission muss von Rat und Parlament im regulären Verfahren beschlossen werden. Im Parlament ist das nur mit einer rechten Mehrheit möglich, wie die ersten Reaktionen am Dienstag zeigten. „Frontex als De-facto-EU-Abschiebeagentur zum Erfüllungsgehilfen einer gnadenlosen Abschiebepolitik zu machen, lehnen wir ab“, teilte die innenpolitische Sprecherin der Sozialdemokraten mit, die SPD-Politikerin Birgit Sippel. Der Grünen-Politiker Erik Marquardt sah gar die Gefahr, dass sich die Behörde in eine europäische Version der US-Einwanderungsbehörde ICE verwandle.