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Politikverdrossenheit : Zurück zur demokratischen Quelle

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Bild: Greser & Lenz

Innerparteiliche Plebiszite können das Verhältnis zwischen Wahlvolk und politischer Führung intensivieren und Politikverdrossenheit mindern

          Die Debatte über das SPD-Mitgliedervotum hat eine Diskussion aus den sechziger Jahren aufgewärmt. Seinerzeit wurde sie geführt über die Vereinbarkeit von „Fraktionszwang“ und freiem Mandat nach Artikel 38 des Grundgesetzes. Dazu bestand und besteht längst Einigkeit, dass zwischen Artikel 21 des Grundgesetzes - der verfassungsrechtlichen „Inkorporierung“ der politischen Parteien in das Grundgesetz - und der klassischen Mandatsfreiheit ein Spannungsverhältnis besteht, das einen direkten Zwang verbietet, nicht jedoch Vorkehrungen, die angesichts der durch die Fraktionen organisierten Arbeitsfähigkeit des Parlaments unumgänglich sind. Insofern präge der „Parteienstaat“, wie das Bundesverfassungsgericht sagte, die politische Praxis der Bundesrepublik. Diese Sicht liegt auch dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zugrunde, mit dem eine Verfassungsbeschwerde gegen den Mitgliederentscheid der SPD zurückgewiesen wurde. Es heißt dort, dass die Freiheit und Gleichheit des Abgeordneten auch innerhalb der Fraktion bei Abstimmungen und bei einzelnen Abweichungen von der Fraktionsdisziplin erhalten bleibe. Es sei nicht erkennbar, dass der Mitgliederentscheid für die betroffenen Abgeordneten Verpflichtungen begründen könne, die über die mit der Fraktionsdisziplin verbundenen hinausgingen. Und das Gericht fügt hinzu: „Wie die politischen Parteien diesen parlamentarischen Willensbildungsprozess innerparteilich vorbereiten, obliegt unter Beachtung der - jedenfalls hier - nicht verletzten Vorgaben aus Artikel 21 und 38 GG sowie des Parteiengesetzes grundsätzlich ihrer autonomen Gestaltung.“

          Damit wird jedoch die schwieriger zu beantwortende Frage nicht erledigt, ob sich ein Mitgliederentscheid mit der Struktur politischer Parteien und ihren Aufgaben in einem repräsentativen Regierungssystem vereinbaren lässt. Die Mitwirkung der Parteien an der politischen Willensbildung des Volkes, wie es in Artikel 21 des Grundgesetzes heißt, weist ihnen die Aufgabe zu, „die auf die politische Macht und ihre Ausübung gerichteten Meinungen, Interessen und Bestrebungen hervorzubringen und zu sammeln, sie gestaltend zu formen und geltend zu machen“ (Konrad Hesse). Auch das Bundesverfassungsgericht hebt ihre wesentliche Rolle bei der Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Volk hervor: „Die Willensbildung des Volkes und Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und tagtäglicher, von den Parteien mitgeformter Wechselwirkung.“ An anderer Stelle werden sie bildhaft „Sprachrohr des Volkes“ genannt. Um dieser Aufgabe gerecht zu werden, müssten die Parteien ständige Wirksamkeit nach innen entfalten, indem sie ihre Mitglieder ansprächen und in die innerparteiliche Willensbildung einschalteten.

          Diese hellen Farben, in denen die normativen Erwartungen an die Parteien gezeichnet werden, kontrastieren auffällig mit dem Befund, der für die Parteien diagnostiziert wird. Danach wird bezweifelt, dass die Parteien der ihren von der Verfassung übertragenen Aufgabe der wechselseitigen Vermittlung von Volk und politischen Entscheidern wirklich gerecht werden. Ihnen wird vielfach vorgeworfen, abgehoben, verkrustet, hierarchisch, „machtversessen und machtvergessen“ (Richard von Weizsäcker) zu sein. Nahezu klassisch ist die Klage der Oligarchisierung der Parteien durch den Politologen Robert Michels zu Anfang des letzten Jahrhunderts, die dieser gegenüber der ersten Massenpartei, der SPD, erhoben hat. Und heute beschreibt der SPD-Politiker Peer Steinbrück beredt die Binnenorientierung der Parteien in Form eines „selbstreferentiellen Systems“, bei dem auf dem Weg der vorfabrizierten Meinungen „ein Kodex parteiverträglichen Wissens“ vor allem der Funktionärsschichten innerhalb der Parteien entsteht. Zweifellos sind die Organe der Parteien demokratisch legitimiert, wie es Artikel 21 des Grundgesetzes vorschreibt. Sie werden auf Parteitagen gewählt, die auch für die Verabschiedung des Parteiprogramms und andere wichtige Entscheidungen zuständig sind. Wenn von der Schwäche der innerparteilichen Demokratie die Rede ist, ist deshalb anderes gemeint: die Tatsache, dass vielfach die unteren Parteigliederungen sich in einer Ratifikationslage befinden, in der die auf höherer Ebene getroffenen Entscheidungen lediglich abgenickt werden. So beklagt etwa anschaulich die frühere Bundestagsabgeordnete und ehemalige Parlamentarische Staatssekretärin Edith Niehuis den Wandel der Bundesparteitage insbesondere der alten Volksparteien: „Ihre Dramaturgie bemüht sich vermehrt um die Regiebücher der Fernsehsender, weniger um die Antragsbücher der Delegierten. Nicht der Diskussion wird Raum gegeben, sondern den Beifallsstürmen für die Parteiführung und ihre Reden. Parteitage verkommen so zu Akklamationsparteitagen, auf denen von Kommissionen vorbereitete Papiere geräuschlos abgesegnet ... und Spitzenpositionen nach den Vorgaben des medialen Politikerrankings vergeben werden und nicht im parteiinternen persönlichen und programmatischen Wettstreit.“ Die konstatierte deutliche Schwäche der politischen Parteien in Bezug auf ihre Kommunikationsfähigkeit stellt ein erhebliches Problem für unser demokratisches System dar. Die Politikverdrossenheit findet hierin eine ihrer Ursachen. Populisten und populistische Gruppieren vermögen davon zu profitieren.

          Ein Weg zur Intensivierung des Verhältnisses von „Volk“ und politischer Führung könnte in der Nutzung innerparteilicher Plebiszite liegen. Auch die SPD hat mit ihrem „organisationspolitischen Grundsatzprogramm“ von 2011 die Rechte der Mitglieder gestärkt. So sollten die Mitglieder grundsätzlich an der Aufstellung von Kandidaten für öffentliche Ämter und Mandate beteiligt werden, es sollten auf allen Gliederungsebenen Sachentscheide durchgeführt und Mitgliederbegehren und -entscheide erleichtert werden.

          Mit der stärkeren Einbindung der Basis allein lässt sich allerdings kaum der Abkoppelung von der Bevölkerung begegnen, auch wenn die einfachen Parteimitglieder wohl näher am „Volke“ sind als die Parteifunktionäre. Dazu müssten sich die Parteien auch für Nichtmitglieder öffnen und diese an relevanten Entscheidungen wie etwa der Aufstellung von Kandidaten für Partei- oder Wahlämter beteiligen. Eine derartige Öffnung würde Sinn ergeben, wenn die Parteien tatsächlich als „Sprachrohr des Volkes“ und nicht nur ihrer zahlenmäßig stark geschrumpften Mitglieder oder gar - wie dies Steinbrück schildert - als Sprachrohr ihrer Funktionäre wirken wollen.

          Sosehr die Einfügung plebiszitärer Strukturen in das Parteiensystem zu einer Auflockerung seiner oligarchischen, hierarchischen Struktur beitragen und seine Offenheit für die Basis der Partei, aber auch für die Wählerschaft insgesamt erhöhen kann, so wenig sind die Risiken derartiger Verfahren zu verkennen. So gelten - wie im staatlichen Bereich auch - erhebliche Bedenken gegenüber Realplebisziten. Hier besteht in besonderem Maße die Gefahr der Überforderung durch die Komplexität der zu entscheidenden Frage, der mangelnden Informiertheit und der Beeinflussbarkeit durch Dritte und populistische Stimmungen. Diese Problematik von Sachplebisziten hat die Mitgliederbefragung der FDP Ende 2011 über die Euro-Rettungspolitik der Bundesregierung deutlich gemacht. Eher geeignet für Mitgliederentscheide sind deshalb Personalentscheidungen. Beim Mitgliederentscheid über eine Koalitionsentscheidung handelt es sich um eine eigenartige Mischung von Personal- und Sachentscheidung, die als Richtungsentscheidung durchaus einem Mitgliederentscheid zugänglich erscheint. Und da hier bei der Annahme eines Vertrages eine Ratifikationslage besteht, ist eine Entscheidung zwischen ja und nein unumgänglich.

          Die Einführung von Entscheiden der Mitglieder oder ihrer Anhänger bietet die Chance einer Belebung der Demokratie und einer Minderung der Partei- und Politikverdrossenheit dadurch, dass an der richtigen Stelle - in den politischen Parteien - den Bürgerinnen und Bürgern eine reale Mitwirkungsmöglichkeit geboten wird. Die Parteien leisten damit einen Beitrag zur Rückkoppelung zwischen Wählern und Parlamentariern, durch die „die demokratische Quelle“ - so das Bundesverfassungsgericht - offengehalten wird. Diese Rückkoppelung vor einer Koalitionsentscheidung kann aber vor allem auch deshalb Sinn ergeben, weil in der Wahlentscheidung in einem Mehrparteien- und Verhältniswahlsystem nicht direkt über eine Koalition abgestimmt werden kann. Aber auch die Legitimität der Repräsentativverfassung könnte gestärkt werden. So vermöchte gerade die Einführung von Parteiplebisziten das Verhältnis von Repräsentativverfassung zum realen Willen der Bürgerinnen und Bürger auszubalancieren. Diese Möglichkeit sieht vor allem der deutsch-amerikanische Jurist und Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel, wenn er die Bedeutung und Notwendigkeit eines repräsentativen Regierungssystems hervorhebt, durch das allein der freiheitliche Charakter eines politischen Systems gewahrt werden könne. Gerade um der Gefahr eines Umschlages eines repräsentativen Regierungssystems in ein plebiszitäres Regierungssystem zu entgehen, hält er es für erforderlich, den plebiszitären Kräften in den politischen Parteien ausreichend Spielraum zu geben. Nur so könne sich eine Repräsentativverfassung entfalten. Die - so Fraenkel - „innere Dialektik der modernen Demokratie“ erfordere, dass die Parteien „als Massenorganisationen Träger eines plebiszitären Regierungssystems sind“. Ihre Aufgabe ist es, den empirischen Volkswillen in das parlamentarische Regierungssystem so einzugliedern, das dieses sich selbst nicht plebiszitärer Methoden bedienen muss. Die Schaffung und kluge Nutzung von Parteiplebisziten vermag damit ein Ventil für „die super-repräsentative Verfassung“ (Fraenkel) des Grundgesetzes zu schaffen und die Notwendigkeit der Einfügung grobschlächtiger plebiszitärer Elemente in dieses zu mindern. So hat der erfolgreiche Mitgliederentscheid der SPD im Dezember 2013 einen Anstoß zu einer Revitalisierung des demokratischen Systems gegeben, der von allen Parteien sorgfältig analysiert, genutzt und weiterentwickelt werden sollte.

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