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Einspruch exklusiv : An der Grenze

  • -Aktualisiert am

Migranten stehen hinter einem Stacheldrahtzaun nahe des griechisch-türkischen Grenzübergangs von Kastanies, 2. März 2020. Bild: dpa

In Griechenland hat die Türkei provoziert, wozu die EU bislang unfähig schien: harten Grenzschutz. Der Paradigmenwechsel muss nicht das Ende einer humanen Asylpolitik bedeuten. Grenz- und Flüchtlingsschutz lassen sich harmonisieren. Ein Gastbeitrag.

          18 Min.

          Die im März zeitweise sehr aufgeheizte Lage an der türkischen-griechischen Landgrenze hat sich, auch bedingt durch die Coronavirus-Pandemie, im Moment wieder beruhigt. Die provisorischen Lager im Grenzgebiet wurden von der Türkei geräumt und inzwischen nimmt Griechenland zumindest offiziell auch wieder Asylanträge an. Allerdings ist unklar, wo und unter welchen Umständen genau dies geschieht, und auch die regulären Grenzübergänge zur Türkei dürften weiterhin beiderseits abgeriegelt sein.

          Die relative Ruhe im europäisch-türkischen Grenzkonflikt und die Überlagerung der Asylthematik durch die Corona-Krise können aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass das faktisch auf Abschottung ausgerichtete Verhalten Griechenlands und der EU an der Außengrenze zur Türkei grundlegende Rechtsfragen aufwirft, die auch im Hinblick auf die anstehende Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) dringend zu lösen sind. Dabei geht es vordergründig um die Zulässigkeit befestigter Grenzanlagen, temporärer Grenzschließungen und konkreter Abwehrmaßnahmen gegen Migranten. Dahinter aber steht die eigentliche Frage, ob und unter welchen Umständen die EU-Mitgliedstaaten Asylanträge von Drittstaatsangehörigen überhaupt annehmen und bearbeiten müssen.

          Befestigung und temporäre Schließung der Außengrenzen

          Im Ausgangspunkt ist unstreitig, dass jeder souveräne Staat das Recht hat, seine Grenzen zu sichern und Versuche unbefugter Grenzübertritte mit verhältnismäßigen Mitteln abzuwehren. Die Mitgliedstaaten, deren Grenzen zugleich Außengrenzen der EU bilden, sind nach dem Schengener Grenzkodex (SGK) den anderen Mitgliedstaaten gegenüber sogar zur Grenzkontrolle, in Form der Grenzübertrittskontrolle (Art. 5, 8 SGK) und der Grenzüberwachung (Art. 13 SGK), verpflichtet. Die Errichtung von befestigten Grenzanlagen wie Mauern, Zäunen etc. ist im Grenzkodex zwar nicht ausdrücklich geregelt, jedoch stellt Art. 13 SGK klar, dass die Überwachung nicht nur durch stationär postierte oder mobile Kräfte, sondern „auch durch Verwendung technischer – einschließlich elektronischer – Mittel erfolgen“ kann. Zusätzliche Überwachungsmaßnahmen kann die Kommission durch delegierte Rechtsakte anordnen.

          Auch unter Menschenrechtlern gelten Grenzbefestigungen daher als Maßnahme der Grenzüberwachung jedenfalls dann als zulässig, wenn sie Öffnungen insbesondere für unvorhergesehene Notlagen vorhalten (vgl. Art. 5 Abs. 2 SGK). Dies bestätigte inzident auch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seinem Urteil vom 13. Februar 2020 (Rs. N.D. und N.T.), in dem er eine direkte Zurückweisung von Migranten („hot return“ bzw. „push back“) über das hochgerüstete Grenzsicherungssystem von Melilla (Spanien) nach Marokko für zulässig erklärte.

          Bestehen schwerwiegende Mängel bei Kontrollen an den Außengrenzen, was die Kommission Griechenland bereits in ihrem Evaluierungsbericht vom Februar 2016 bescheinigte, kann die Kommission dem betreffenden Mitgliedstaat gem. Art. 21 SGK bestimmte Maßnahmen wie den Einsatz von Europäischen Grenzschutzteams oder, wie es in Erwägungsgrund 29 des Grenzkodex ausdrücklich heißt, „als letztes Mittel unter Berücksichtigung des Ernstes der Lage […] die Schließung einer bestimmten Grenzübergangsstelle“ empfehlen. Ob eine solche Empfehlung unter dem Druck der Ereignisse für den schließlich beiderseits abgeriegelten Grenzübergang bei Kastanies (Griechenland) / Pazarkule (Türkei) erfolgte, ist unklar. Jedenfalls unterfallen Lage und Öffnungszeiten von Grenzübergängen ebenso wie die Detailausführung der Grenzsicherung prinzipiell dem mitgliedstaatlichen Recht, in diesem Fall also griechischem.

          Auch Art. 72 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) stellt klar, dass die Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit zuständig bleiben (Ordre-public-Vorbehalt). Auf dieser Grundlage hatte Österreich Anfang 2016 im Zusammenhang mit der Schließung der Balkanroute und der Wiedereinführung von Binnengrenzkontrollen eine zahlenmäßige Beschränkung der asylbedingten Einreisen beschlossen.

          Selbst wenn man aber Art. 72 AEUV bzw. entsprechende Normen des griechischen Rechts als geeignete Rechtsgrundlagen für die kurzfristig verfügte Grenzschließung ansieht (als Notmaßnahme des Ministerrats wäre Art. 78 Abs. 3 AEUV einschlägig gewesen, worauf sich Griechenland auch stützte), wäre dies auf die inzwischen entfallene Ausnahmesituation beschränkt, und die betroffene(n) Grenzübergangsstelle(n) müssten zumindest für reguläre Ein- und Ausreisen wieder geöffnet werden. Den regulären Grenzverkehr zu unterbinden, ist aber ohnehin nicht das Ziel der wohl anhaltenden Grenzschließung. Diese soll vielmehr „lediglich“ verhindern, dass an oder hinter der Grenze Asylanträge gestellt werden können. Jenseits akuter Notlagen wiederum erscheint dies auch politisch nur vertretbar, wenn Griechenland damit keine Rechtspflichten verletzt.

          Unbeschränkter Zugang zum Asylsystem?

          Aus aktueller Sicht ist daher weniger relevant, ob die vom griechischen Grenzschutz zur Abwehr illegaler Übertrittsversuche eingesetzten Mittel wie Tränengas, Blendgranaten, Wasserwerfer etc. in jedem Augenblick verhältnismäßig waren. Entscheidend ist und bleibt vielmehr die Frage, ob Griechenland tatsächlich einschränkungslos zur Entgegennahme und Bearbeitung von Asylanträgen von Migranten verpflichtet ist, die aus der Türkei nach Griechenland und somit in die EU einreisen (wollen), ohne die hierfür nach dem Grenzkodex an sich erforderlichen Einreisevoraussetzungen (insbesondere gültiges Reisedokument und Visum, vgl. Art. 6 SGK) zu erfüllen. Erste juristische Stellungnahmen bejahen dies recht pauschal mit Blick auf die Dublin III-Verordnung (Dublin III-VO), das Kollektivausweisungsverbot der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, 4. Zusatzprotokoll, Art. 4) und die Refoulementverbote gemäß der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK, Art. 33) sowie Art. 2 und 3 EMRK, die auch in der EU-Grundrechtecharta verankert sind (GRCh, Art. 4, 18 und 19). Demgegenüber sieht der Europa- und Migrationsrechtler Daniel Thym das eigentliche Problem im allzu großzügigen (einfachen) europäischen Asylverfahrensrecht und weniger in den fundamentalen Menschenrechten und der GFK, die gerade in Zeiten des Massenandrangs auch Kontingentlösungen und prinzipielle Beschränkungen der Antragsannahme an den Außengrenzen zuließen. Zu Recht verlangt er im Rahmen der seit Jahren überfälligen Asylrechtsreform „eine offene Diskussion, ob auch künftig an den Außengrenzen jede Person einen Asylantrag stellen darf, obwohl mangels Verfolgung oder unmenschlicher Behandlung keine Verletzung des sogenannten Zurückweisungsverbots droht.“

          In der Tat sprechen nicht nur ordnungspolitische, wirtschaftliche und soziologische Gesichtspunkte gegen die verbreitete Ansicht, das europäische Asylsystem müsse Menschen aus aller Welt jederzeit und voraussetzungslos zugänglich sein, die es – unter welchen Umständen auch immer – körperlich auf oder nahe an europäisches Territorium schaffen und unmittelbar vor Ort Schutz oder einfach nur Einlass begehren. Im Gegenteil muss eine solche Vorstellung über ein vollkommen offenes Asylsystem unausweichlich zu seinem Kollaps führen, und zwar schon deshalb, weil es dauerhaft immer mehr Menschen anziehen wird, die offensichtlich nicht von ihm erfasst werden sollen. Dies dürfte auch auf die meisten Migranten zutreffen, die sich von Erdogans Versprechungen an die griechische Grenze hatten locken lassen, obwohl sie bereits irregulär und ohne Schutzanspruch in die Türkei gekommen sind und auch in der EU eigentlich keine Aussicht auf Asyl haben.

          Bei genauerer Betrachtung fällt auch die rechtliche Bewertung differenziert aus und eröffnet Wege der Harmonisierung von Grenz- und Flüchtlingsschutz in einem speziellen, neu zu schaffenden Asyleinreiseverfahren. Zu einem ähnlichen Schluss kommt, bei unterschiedlicher Bewertung im Detail, auch ein aktuelles Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags.

          Keine unionsrechtliche Pflicht zur Antragsannahme an der Grenze

          Gemäß Art. 3 Abs. 1 Dublin III-VO prüfen die Mitgliedstaaten „jeden Antrag auf internationalen Schutz, den ein Drittstaatsangehöriger oder Staatenloser im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats einschließlich an der Grenze oder in den Transitzonen stellt.“ Ähnlich formulieren die Asylverfahrensrichtlinie (AsylverfRL) und die Aufnahmerichtlinie ihren Anwendungsbereich im jeweiligen Art. 3, wobei hier die Existenz eines Antrags vorausgesetzt wird. Keine der Bestimmungen begründet aber eine ausdrückliche Pflicht der Mitgliedstaaten zur Entgegennahme des Antrags, insbesondere nicht als subjektives Recht potentieller Antragsteller, das in jedem Fall auch „an der Grenze“ zu gewähren wäre. Zum einen ist nach Wortlaut und Systematik der Vorschriften die Antragstellung „im Hoheitsgebiet“, also nach vollzogenem Grenzübertritt, der Regelfall, während (vereinfachte) Verfahren an der Grenze oder in Transitzentren lediglich fakultativ und unter bestimmten Voraussetzungen (Art. 43 iVm Art. 33 bzw. 31 Abs. 8, 32 Abs. 2 AsylverfRL) durchgeführt werden können. Zum anderen ist die Dublin III-VO mit ihren komplizierten Zuständigkeits(bestimmungs)verfahren in erster Linie für das Verhältnis der Mitgliedstaaten untereinander von Relevanz und begründet keine subjektiven Rechte Einzelner, insbesondere auch nicht auf Einreise und/oder Zugang zum Asylverfahren.

          Die mit der Reform von 2013 eingeführten und vom EuGH im Zweifel zugunsten des Antragsstellers ausgelegten Verfahrensgarantien und Rechtsbehelfe (vgl. Rs. Hassan) greifen nur im Rahmen von Überstellungsverfahren, also bei Unklarheiten oder Streit über die Zuständigkeit, und damit frühestens mit Antragstellung ein. Die Antragstellung wiederum setzt zumindest die Ausstellung eines behördlichen Schriftstücks über das Asylgesuch voraus (vgl. Art. 20 Abs. 2 Dublin III-VO, Rs. Mengesteab). Auch die Zuständigkeitsvorschriften selbst stellen, mit Ausnahme des fakultativen Grenz-/Transitverfahrens, auf die bereits vollendete, entweder erlaubte oder unerlaubte Einreise ab, ohne sie jedoch grundsätzlich abweichend vom Schengener Grenzkodex zu regeln (Art. 12 bis 14 Dublin III-VO). Vereinfachend lässt sich also sagen, dass die Mitgliedstaaten Asylanträge nur dann annehmen und bearbeiten müssen, wenn sie die Einreise entweder erlaubt oder aber die unerlaubte Einreise nicht verhindert haben.

          Nach europäischem Sekundärrecht besteht somit derzeit keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, Asylanträge unmittelbar an der Grenze anzunehmen oder Maßnahmen der Grenzsicherung zum Zwecke des Verfahrenszugangs unabhängig von einer vorgeschalteten Einreise(erlaubnis) zu lockern (vgl. Art. 9 SGK). Selbst wenn Anträge an der Grenze prinzipiell angenommen werden, wird dadurch das formelle Einreiseverfahren nach dem Grenzkodex selbst bei einer erheblichen Anzahl von Asylanträgen nicht ausgehebelt. Vielmehr sind beide Verfahren, und sei es auch nur aufgrund eines ad-hoc-Visums bzw. aus humanitären Gründen (vgl. Art. 6 Abs. 5 lit. b und c SGK), miteinander zu verbinden. Dies ergibt sich auch aus der Verknüpfung der Zuständigkeiten der Grenzbehörde und der Asylbehörde im Grenzverfahren gemäß Art. 4 Abs. 2, 43 AsylverfRL (siehe auch Erwägungsgrund 38 und EuGH, Rs. Jafari).

          Kein Grundrecht auf Asyl und Einreise nach Europa- und Völkerrecht

          Aus den europäischen Grundrechten und den oben genannten Garantien der GFK und der EMRK, mit denen die europäischen Asylpolitik gemäß Art. 78 Abs. 1 S. 2, 52 Abs. 3 AEUV in Einklang stehen muss und die bei der Auslegung europäischen Sekundärrechts folglich zu berücksichtigen sind, ergibt sich zunächst nichts grundlegend anderes. Art. 18 und 19 der europäischen Grundrechtecharta (GRCh) inkorporieren ihrerseits im Wesentlichen die völker- und menschenrechtlichen Standards (Refoulement- und Kollektivausweisungsverbot), und diese gewähren subjektive Rechte erst auf dem Hoheitsgebiet bzw. unter der Hoheitsgewalt eines Vertragsstaats. Dies kann nach der Entscheidung Hirsi des EGMR von 2012 zwar auch an Bord eines staatlichen Rettungsschiffes der Fall sein, jedoch wohl erst nach Aufnahme auf dieses.

          Nicht ganz unumstritten ist weiterhin die Frage, ob sich ein Einreiserecht in den Schutzstaat nicht möglicherweise aus Art. 18 GRCh bzw. dem Verbot der Zurückweisung in einen Verfolgerstaat gemäß Art. 33 GFK ergibt. Nach überwiegender Ansicht ist dies jedoch bereits deshalb nicht der Fall, weil Art. 18 GRCh das Recht auf Asyl, ähnlich einer institutionellen Garantie, nur „nach Maßgabe“ der GFK und des europäischen Primärrechts „gewährleistet“. Für die GFK wiederum ist anerkannt, dass sie schon in systematischer Hinsicht keine subjektiven Ansprüche Einzelner, sondern nur völkerrechtliche Pflichten der Vertragsstaaten untereinander begründet. Auf deren Beachtung besteht daher auf Schutzbereichsebene wie auf der Ebene der Rechtfertigung von Eingriffen nur insoweit ein subjektives Recht, als Asylrechtsnormen dies so vorsehen. Dieses Verständnis liegt auch der Rechtsprechung des EuGH zugrunde, der den persönlichen Schutzgehalt des einfachen Asylverfahrensrechts (mit Ausnahme von Fragen des Rechtsschutzes bei Abschiebungen, vgl. Rs. Sadikou Gnandi) bislang nicht direkt mit Art. 18 GRCh begründete. Dass Art. 18 GRCh demnach kein eigentliches Grundrecht auf Asyl (und damit erst recht keines auf asylbedingte Einreise) gewährt bzw. gewähren muss, wird auch durch die aktuelle Entscheidung des EGMR zum Kollektivausweisungsverbot gestützt. In der Sache N.D. und N.T. betonten die Straßburger Richter ausdrücklich (Rn. 188), dass das Misshandlungsverbot nach Art. 3 EMRK zwar das Refoulementverbot nach Art. 33 GFK einschließe, ein Recht auf Asyl aber nicht „als solches“ schütze.

          Anders als beim Grundrecht auf politisches Asyl nach Art. 16a GG gilt daher international weiterhin der Grundsatz, dass es nur Rechte im Asyl und kein Recht auf Asyl gibt. Aus diesem Grund besteht derzeit auch nach Unionsrecht kein Anspruch auf Eröffnung von sicheren Fluchtwegen oder von humanitären Visa zum Zwecke der Beantragung internationalen Schutzes in der EU, wie der EuGH 2017 in seiner Entscheidung zum belgischen Visumsrecht inzident bestätigte (Rs. X und X). Ob und inwieweit die Mitgliedstaaten also legale Möglichkeiten der Einreise zum Zwecke der Durchführung von Asylverfahren schaffen, ist und bleibt ihrem Ermessen überlassen. Hieran würde sich auch bei Einführung eines europäischen humanitären Visums, wie es als Botschaftsvisum 2016 vom Europäischen Parlament oder als elektronisches Asylvisum 2017 von mir vorgeschlagen wurde (ZRP 2017, 69; zustimmend Papier, Die Warnung, S. 77), nichts ändern.

          Abwehr illegaler Grenzübertritte nur bei legalen Zugangsmöglichkeiten

          Andererseits liegt es auf der Hand, dass es nicht Sinn und Zweck einer Asylgesetzgebung sein kann, möglichst hohe Standards lediglich auf dem Papier zu schaffen, ohne – unter Hinweis auf erforderlichen Grenzschutz – auch einen effektiven Zugang zu diesen Standards zu gewährleisten. Auch der EGMR hat aktuell darauf hingewiesen (N.D. und N.T, Rn. 184), dass „die legitimen Bemühungen der Staaten, die zunehmend häufigeren Versuche einer Umgehung von Einwanderungsbeschränkungen zu durchkreuzen, […] nicht so weit gehen [können], dass sie den von der EMRK und insbesondere deren Art. 3 gewährten Schutz unwirksam machen.“ Nach dieser Entscheidung sind unmittelbare Zurück- und Ausweisungen ohne Einzelfallprüfung zur Abwehr illegaler Grenzübertritte, auch wenn sie aus einem gewaltsamen Gruppenansturm folgen, nicht schlechthin, sondern nur dann zulässig, wenn der betreffende Staat effektive Möglichkeiten der legalen Einreise und Asylantragstellung vorsieht. Wo aber „solche Vorkehrungen bestehen und das Recht gewährleisten, in wirklicher und wirksamer Weise nach der Konvention […] Schutz zu begehren, hindert die EMRK Staaten nicht daran, in Erfüllung ihrer Verpflichtung, die Grenzen zu kontrollieren, zu verlangen, dass Anträge auf einen solchen Schutz bei den bestehenden Grenzübergängen gestellt werden [...]. Folglich können sie Fremden, einschließlich potentieller Asylwerber, die es ohne zwingende Gründe verabsäumt haben, diesen Regelungen zu entsprechen, indem sie versuchen, die Grenze an einem anderen Ort zu überqueren […] die Einreise in ihr Staatsgebiet verweigern“ (Rn. 210). Weiter führt der Gerichtshof aus, dass legale Zugangswege nicht notwendig an der Grenze geschaffen werden müssen, sondern auch andere Möglichkeiten, wie die Beantragung von Visa in den Botschaften und Konsulaten des Herkunftslands oder einem Durchreiseland, zu berücksichtigen sind. Hiermit sind nicht nur die bestehenden nationalen Visa und Aufnahmeprogramme, sondern de lege ferenda auch die bereits genannten Vorschläge zur – vorzugsweise elektronischen – Koordinierung von Asylvisa auf EU-Ebene angesprochen, womit reguläre Einreisemöglichkeiten in aufnahmewillige EU-Staaten gegenüber den nationalen Grenzverfahren im Übrigen deutlich erweitert und verbessert werden könnten.

          Wenn also die EU die illegale Migration generell zurückdrängen und hierzu ein hohes Maß an Außengrenzschutz auch mittels physischer Barrieren rechtfertigen will, ist sie durchaus verpflichtet, gewissermaßen im Gegenzug angemessene legale Zugangsalternativen jedenfalls für Personen zu schaffen, die direkt aus einem unsicheren Herkunfts- oder Drittstaat in die EU einreisen wollen. Mangels eines unmittelbaren Anspruchs auf Asyl und Einreise dürften jedoch bei der regulativen Ausgestaltung dieses Zugangs zahlenmäßige Beschränkungen (absolut und periodisch) ebenso wenig untersagt sein wie Vorgaben dahingehend, dass Anträge nur an bestimmten Grenzübergangsstellen und unter bestimmten weiteren Voraussetzungen sowie insbesondere nur nach einer Identitätsprüfung und Anhörung zu den persönlichen Umständen entgegengenommen werden. Letzteres ist nach dem Kollektivausweisungsverbot bzw. Einzelfallprüfungsgebot der EMRK grundsätzlich sogar verpflichtend.

          Systematischer Verzicht auf Mindesteinreisekontrolle im Asylverfahren

          Im systematischen Verzicht auf die Einhaltung jeglicher Einreisevoraussetzungen, wie zumindest einer Prüfung der Identität und Einreisegründe, liegt nicht nur ein mittelbarer Verstoß gegen Menschenrechte, sondern zugleich der entscheidende Mangel des GEAS. Indem es allen Schutzsuchenden, allein aufgrund erkennungsdienstlicher Registrierung (Fingerabdruck nach EURODAC) und unabhängig von einem Identitäts- und Staatsangehörigkeitsnachweis (Reisedokument), gleichermaßen Zugang zum Asylverfahren gewähren will, begibt es sich sowohl eines wichtigen Instruments der an sich vorgeschriebenen Einreisekontrolle als auch jeglicher Möglichkeit der Priorisierung nach Maßgabe des tatsächlichen Schutzbedarfs und vorhandener Kapazitäten. Bei einer tendenziell immer größer werdenden Zahl von Personen, die in der EU nicht nur Schutz vor Verfolgung und Krieg, sondern vielfach „nur“ ein besseres Leben suchen, kann dieser Mangel an asylspezifischen Einreisevorschriften auf Dauer nur zum Zusammenbruch des Systems führen. Dabei ist die Feststellung der Identität (einschließlich Nationalität = Staatsangehörigkeit = Herkunft) eines Bewerbers von zentraler Bedeutung, da nur sie eine Einschätzung darüber erlaubt, ob ihm in seinem Heimatland überhaupt Verfolgung im Sinne der GFK oder ernsthafter Schaden im Sinne des subsidiären Schutzes (Art. 15 Anerkennungsrichtlinie) droht. Nur der Identitätsnachweis ist somit geeignet, gleichzeitig den Fluchtgrund zu indizieren, der als asylspezifischer Einreisegrund funktional an die Stelle des eigentlich erforderlichen Visums tritt.

          Identität und Herkunft sind aber nicht nur für die Plausibilität des Asylgesuchs, sondern darüber hinaus auch für die Zuständigkeitsbestimmung im Dublin-System (einschließlich Fragen der Binnengrenzzurückweisung), die Kontrolle über laufende Verwaltungsverfahren, eine eventuelle Gefahrenabwehr und Strafverfolgung, die Rückführung im Falle einer späteren Aufenthaltsbeendigung, kurz: für das gesamte Gefüge der staatlichen Sicherheit und Ordnung von eminenter Bedeutung. Das GEAS sollte daher nicht länger versuchen, sich und dem Antragsteller das zu ersparen, was es ihm menschenrechtlich und den Unionsbürgern grenzschutzrechtlich schuldet: die Feststellung seiner Identität und Staatsangehörigkeit inklusive Datenbankabfrage zur Überprüfung von Einreiseverboten etc. analog der für Unionsbürger vorgesehenen Mindestkontrolle im Sinne von Art. 8 Abs. 2 SGK und eine hierauf aufbauende, zumindest kursorische Prüfung und Bewertung seiner Fluchtgründe vor Gestattung oder Verweigerung der Einreise.

          Identitätsfeststellung und Vorprüfung in halboffenen Transitzonen

          Außerhalb konsularischer und (zukünftig) elektronischer Verfahren sowie gegebenenfalls rein koordinierender Hilfen durch das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), den UNHCR oder NGOs noch im Ausreiseland (hier also der Türkei) wird eine derartige Vorprüfung der Fluchtgründe im Einreiseverfahren nur in Transitzonen an oder nahe der Grenze praktikabel sein. Für den Fall unzulässiger Asylanträge insbesondere wegen Einreise aus einem ersten Asylstaat oder einem sicheren Drittstaat sowie für den Fall offensichtlich unbegründeter Asylanträge (wozu zahlreiche Fallkonstellationen wie unbeachtlicher und offensichtlich nicht überzeugender Tatsachenvortrag zählen) stellt die Asylverfahrensrichtlinie solche Transitzonen mit Verfahrensvereinfachungen und eingeschränktem Rechtsschutz, wie oben ausgeführt, bislang in das Ermessen der Mitgliedstaaten (vgl. Art. 43, 33; 31 Abs. 8, 32 Abs. 2 AsylverfRL). Um hier Rechtssicherheit zu schaffen, sollten diese Bestimmungen jedenfalls an den EU-Außengrenzen als einheitliches Asyleinreiseverfahren gefasst und verbindlich vorgeschrieben werden, anstatt, wie im Änderungsvorschlag der Kommission zur Dublin III-VO von 2016 vorgesehen, nur einzelne Teile hieraus als weitere Zuständigkeitsvorprüfung auszugestalten. Die Idee einer zwingenden Vorprüfung von Asylanträgen in Transitzentren (allerdings nicht nur an der Außengrenze) liegt im Übrigen auch dem Anfang Februar bekannt gewordenen Konzeptpapier der Bundesregierung zur Neuausrichtung des GEAS zugrunde.

          Rückendeckung für diese Idee kommt auch hier vom EGMR, der es, wie gesagt, ausdrücklich erlaubt (N.D. und N.T, Rn. 210), den Zugang zum Asylverfahren von der Nutzung einer legalen Einreisealternative insbesondere an vorhanden Grenzübergangsstellen abhängig zu machen. Bereits im Urteil Ilias und Ahmed vom November 2019 hat der Gerichtshof im Übrigen Schnellverfahren an der ungarisch-serbischen Grenze mit zwingendem Aufenthalt in einer lediglich in Einreiserichtung (hier Serbien) offenen Transitzone unter Art. 3 und 5 EMRK zumindest bei in der Sache offensichtlich unbegründeten Asylanträgen nicht beanstandet. Nur wenn der Antrag wegen der konkreten Einreisesituation ohne Sachprüfung als unzulässig abgewiesen werden soll, muss der abweisende Staat nach diesem Urteil gründlich prüfen, ob dem Bewerber im Drittstaat eine reale Gefahr der Verweigerung des Zugangs zu einem angemessenen Asylverfahren droht. An diesen hohen Anforderungen (vgl. Art. 38 AsylverfRL) scheitert das Konzept des sicheren Drittstaats in der Praxis, auch im Verhältnis zur Türkei, häufig spätestens dann, wenn der Antragsteller innerhalb der EU weiterreist und etwa in Deutschland gegen seine Dublin-Überstellung nach Griechenland klagt. Einer Überprüfung der Verhältnisse im Einreisestaat (= Drittstaat) bedarf es aber nicht, wenn dem Antragsteller in seinem Heimatland keine Verfolgung droht bzw. er hierzu keine relevanten Tatsachen vortragen kann und somit auch keine Gefahr einer unrechtmäßigen Kettenabschiebung besteht.

          Neben der ohnehin aus dem Kollektivausweisungsverbot folgenden Pflicht zur Einzelfallprüfung spricht also auch dieser Aspekt dafür, das Asyleinreiseverfahren generell nicht auf einen zweifelhaften Drittstaatenvorbehalt zu konzentrieren, sondern zumindest hilfsweise auch die Erfolgsaussichten des Antrags in der Sache zu prüfen. Bestehen aber hinreichende Erfolgsaussichten und kann die Menschenrechtslage insbesondere im Hinblick auf die Gefahr eines Refoulements im Drittstaat nicht schnell und zuverlässig beurteilt werden, muss der Antragssteller aus der Transitzone entlassen und ihm die Einreise zur Einleitung des eigentlichen Asylverfahrens erlaubt werden. Hingegen dürfte es unions- und menschenrechtlich weder erlaubt noch erforderlich und praktikabel sein, auch in tatsächlicher Hinsicht häufig komplizierte Asylverfahren vollständig in mehr oder weniger geschlossenen Einrichtungen, und zwar einschließlich Rechtsschutz, durchzuführen. Hierzu ist demnächst eine klärende Entscheidung des EuGH im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Ungarn zu erwarten (zu noch weitergehenden Vorschlägen der kompletten Auslagerung der Asylverfahren aus Europa hier).

          Flexibilisierung des subsidiären Schutzes und vorübergehender Schutz für Kriegsflüchtlinge

          Schließlich ist zu berücksichtigen, dass eine Verpflichtung zur Schaffung regulärer Zugangsalternativen zum Asylverfahren nur nach Maßgabe des in diesem Verfahren zu gewährenden materiellen Schutzes bestehen kann. Hier geht das europäische Asylsystem mit seinem subsidiären Schutz insbesondere für die große Gruppe der Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge (Vertriebene) nach Art. 15 der Anerkennungsrichtlinie deutlich über den Flüchtlingsstatus nach Art. 1 Nr. 2, 33 GFK und damit auch über den europäischen Asylstatus nach Art. 18 GRCh, 78 Abs. 2 lit. a AEUV hinaus. Im Kern lässt der europäische Asylstatus, insoweit wie das deutsche Asylgrundrecht nach Art. 16a GG, eine Gefahr für Leib und Leben, der Todesstrafe, Folter oder einer anderen unmenschlichen Behandlung im Herkunftsland nicht ausreichen, sondern verlangt darüber hinaus eine individuelle Verfolgungsgefahr aus bestimmten (im weitesten Sinne politischen) Gründen. Selbst wenn auch gegenüber subsidiär Schutzberechtigten theoretisch der Vorbehalt des sicheren Drittstaats geltend gemacht werden kann, liegt es doch auf der Hand, dass eine aus bewaffneten Konflikten resultierende allgemeine Gefährdungslage, selbst wenn sie ernsthafte individuelle Bedrohungen zur Folge hat, nicht dauerhaft mit Mitteln eines hochanspruchsvollen Individualrechtsschutzes über mehrere Gerichtsinstanzen bewältigt werden kann. Auch eine Vorprüfung des Schutzbedarfs in Transitzentren erscheint in derartigen Notsituationen weder praktikabel noch sachgerecht.

          Im Rahmen der dringend erforderlichen Reform und Vereinfachung des europäischen Asylsystems sollte daher erwogen werden, nicht nur den Drittstaatenvorbehalt, sondern auch die Zuerkennung des subsidiären Schutzes in das Ermessen der Mitgliedstaaten zu stellen. Im Gegenzug könnte das Erfordernis in Art. 15 lit. c der Anerkennungsrichtlinie entfallen, dass die ernsthafte individuelle Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit im Heimatland Folge „willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts“ sein muss, was in der Praxis häufig nicht nachweisbar ist. Mit einer derartigen, grundsätzlich nicht individuell einklagbaren Ausgestaltung würde nicht nur ein bedeutender Pull-Faktor erheblich abgeschwächt, sondern es könnte auch, auf freiwilliger Basis, die Verteilung von subsidiär Schutzbedürftigen innerhalb der EU wesentlich erleichtert und flexibilisiert werden.

          Für die Bewältigung eines unvorhergesehenen Massenzustroms insbesondere aufgrund bewaffneter Konflikte in direkten EU-Nachbarstaaten ist und bleibt aber die Richtlinie 2001/55/EG mit ihrem vorübergehenden Schutzstatus, der als eigene Form des internationalen Schutzes in Art. 78 Abs. lit c AEUV vorgesehen ist und unabhängig von einer individuellen Gefährdung erteilt werden kann, das richtige Instrument. Im Zuge der Reform sollte diese Richtlinie allerdings insbesondere hinsichtlich der Voraussetzungen ihrer Aktivierung auf Anpassungsbedarf überprüft werden.

          Ausblick auf Griechenland und die EU-Türkei-Kooperation

          Im Hinblick auf die Handlungsoptionen Griechenlands und der EU sowie ihr Verhältnis zur Türkei lässt sich zusammenzufassen: Das türkische Asylsystem ist dem europäischen nicht unähnlich und bietet insbesondere vorübergehenden Schutz für Kriegsflüchtlinge aus dem Nachbarland Syrien. Die Türkei wird deshalb nicht nur von der EU-Kommission, sondern seit September 2017 auch vom griechischen Staatsrat grundsätzlich zu Recht als sicherer Drittstaat eingestuft. Die EU hat ein erhebliches Interesse daran, dass dies so bleibt bzw. dass Zweifel hieran ausgeräumt werden. Trotz der Spannungen wegen der militärischen Aktionen der Türkei in Nordsyrien und ihres Umgangs mit politischen Gegnern im Inland sollte daher auf Basis der von der EU-Kommission als „New Pact on Migration and Asylum“ angekündigten Reform des GEAS ein neues Kooperationsabkommen mit der Türkei ausgehandelt werden (vgl. Art. 78 Abs. 2 lit. g AEUV). Dabei sollte der Türkei außer finanzieller auch logistische und personelle Unterstützung angeboten werden, um einerseits Schutzbedürftige in der Türkei menschenwürdig zu versorgen und um andererseits die illegale Migration – nicht nur in die EU, sondern bereits in die Türkei – wirksam einzudämmen und die allgemein menschenrechtliche Lage im Land zu stabilisieren.

          Unterdessen wäre es rechtlich zulässig und politisch nur konsequent, wenn Griechenland den Zugang zu seinem (europäischen) Asylsystem auf reguläre Einreisemöglichkeiten in Transitzentren umstellen und insbesondere für türkische Staatsbürger, die in ihrem Heimatland nach dem Putschversuch vom Juli 2016 von staatlicher Verfolgung bedroht sind, öffnen würde. Jedenfalls sollte Griechenland beim Grenzschutz mithilfe von Frontex nicht nachlassen und – in Abstimmung mit der EU-Kommission – schnellstmöglich klar regeln und kommunizieren, wo und unter welchen Voraussetzungen es Einreisen zum Zwecke der Durchführung ordentlicher Asylverfahren, vorzugsweise auf dem Festland, erlaubt. Insbesondere könnten die seit Jahren chronisch überforderten Hotspots auf den griechischen Inseln spürbar entlastet werden, wenn hier grundsätzlich keine Anträge mehr angenommen würden. Die Feststellung der Identität und Staatsangehörigkeit inklusive Datenbankabfrage zur Überprüfung von Einreiseverboten etc. und eine plausible Darlegung individueller Verfolgung oder (bei Gewährung auch subsidiären Schutzes) eines ernsthaften Schadens für Leib und Leben wären Kernelemente eines neuen Asyleinreiseverfahrens, das insbesondere den Vorgaben von Art. 6 Abs. 5 SGK und Art. 43, Art 31 Abs. 8 AsylVerfRL entsprechen würde.

          Die anderen Mitgliedstaaten der EU, vor allem solche ohne Außengrenzen, sollten spätestens dann freiwillig Solidarität üben und Griechenland durch großzügige Übernahme solcher Personen entlasten (Selbsteintritt), die das Asyleinreiseverfahren durchlaufen und somit eine gute Bleibeperspektive in der EU haben. In anderen Fällen wären Hilfen bei der Organisation der Rückführung denkbar.

          Dr. Sylvia Kaufhold, Maître en droit, ist Rechtsanwältin und Politikberaterin in Dresden und u.a. auf Europa- und Wirtschaftsrecht spezialisiert.

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