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Klimaklage vor Gericht : Darf es? Kann es? Soll es?

  • -Aktualisiert am

Die Klimaschutzaktivistin Luisa Neubauer bei einer Pressekonferenz zur gemeinsamen Verfassungsklage mehrere NGOs gegen die Klimapolitik der Bundesregierung am 15. Januar 2020. Bild: dpa

Die Niederlande haben es vorgemacht – nun wollen Klimaaktivisten auch in Deutschland einen besseren Umweltschutz einklagen. Aber mischt sich das Verfassungsgericht wirklich in die Klimapolitik ein? Eine Analyse anhand von drei Fragen.

          11 Min.

          Wie am Mittwoch bekannt wurde, haben mehrere junge Klimaaktivisten in Karlsruhe Verfassungsbeschwerde mit dem Ziel eingereicht, den Staat zu mehr Klimaschutz zu verpflichten. Sie werden dabei von einigen großen Umweltverbänden unterstützt. Es sind nicht die ersten Verfahren dieser Art. Schon Ende 2018 sind ähnliche Beschwerden erhoben worden, über die noch dieses Jahr verhandelt werden dürfte, vielleicht gemeinsam mit den nun hinzugekommenen.

          Bis vor kurzem hätte es wohl als fernliegend gegolten, dass derlei Verfahren erfolgreich sein könnten. Zwar gibt es Klimaklagen inzwischen weltweit. Aber gewonnen wurden erst wenige, und dass ein Staat von einem Gericht auf mehr Klimaschutz verpflichtet werden könnte, schien besonders unwahrscheinlich. Allerdings hat sich die Lage geändert, als in den Niederlanden kürzlich genau dies geschehen ist. Auf Antrag der Umweltstiftung Urgenda hat das höchste Gericht dort den Staat verurteilt, bis Ende 2020 die Emissionen von Treibhausgasen um 25 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu senken.

          Ausdrücklich beziehen sich die nun erhobenen Beschwerden auf dieses Vorbild. Doch darf, kann und soll das Bundesverfassungsgericht der Politik auch in Deutschland Vorgaben für einen effektiveren Klimaschutz machen? Über alle drei Aspekte der Frage kann man streiten. Aber wie sich zeigen wird, spricht im Ergebnis nichts dagegen, dass sich auch Deutschlands höchstes Gericht an den Bemühungen um eine Bewältigung des Klimawandels beteiligt.

          Darf das Bundesverfassungsgericht sich einschalten?

          Die Judikative ist unter den Staatsgewalten diejenige, die den stärksten Beschränkungen unterliegt. Insbesondere kann sie in aller Regel nicht auf eigene Initiative tätig werden. Das trifft auch für das Bundesverfassungsgericht zu. Ins Geschehen eingreifen darf es nur, wenn es zuvor angerufen wurde, und auch das geht nicht beliebig. Vielmehr muss dafür in einem zulässigen Verfahren ein begründetes Anliegen geltend gemacht worden sein. Was zulässig und begründet ist, ergibt sich aus dem Gesetz, ist also vorgegeben. Allerdings sind mit der Gesetzesauslegung die Gerichte selbst betraut. Das lockert die Bindung, zumal wenn es um letzte Instanzen geht, deren Auslegungen unanfechtbar sind. Einmal ins Spiel gebracht, hat das Bundesverfassungsgericht deswegen bei der Rechtsanwendung durchaus Freiräume. Bei den aktuell anhängigen Klimaverfassungsbeschwerden gilt das in besonderem Maße. Dort müssen gleich mehrere Weichenstellungen vorgenommen werden – dementsprechend sind unterschiedliche Ausgänge möglich.

          In der Sache geht es um die Behauptung der Antragsteller, dass der Staat zu wenig unternehme, um den Klimawandel zu bremsen. Dadurch sehen sie sich in ihren Grundrechten verletzt. Das Grundgesetz bietet dafür durchaus Anknüpfungspunkte, insbesondere indem es Gesundheit und Eigentum als individuelle Rechte schützt. Beide dürften von den Folgen des Klimawandels mit der Zeit zunehmend betroffen sein. Überdies verpflichtet unsere Verfassung den Staat zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen. Diese generelle Vorgabe könnte die Reichweite auch der individuellen Garantien beeinflussen.

          Aber zeitigt der Klimawandel tatsächlich bereits solch gewichtige Folgen, dass er die Beschwerdeführer schon jetzt in ihren Grundrechten berührt? Ganz unerheblich dürften die geltend gemachten Beeinträchtigungen dafür nicht sein, und damit die Beschwerden zulässig sind, müsste die Betroffenheit überdies schon gegenwärtig bestehen. Ob es in mindestens einem der zu entscheidenden Fälle gelingen wird, das Gericht davon zu überzeugen, kann hier kaum beurteilt werden. Selbstverständlich ist dies nicht, denkbar allerdings schon. Aber selbst wenn es scheitert, gibt es noch einen Umweg, der eine Beschwerde schon jetzt zulässig machen würde: Denn auch eine bloß künftige Grundrechtsbetroffenheit kann ausreichen, wenn es bei deren Eintritt zu spät wäre, um noch Rechtsschutz dagegen zu suchen. Dass der Prozess der Erderwärmung ab einem gewissen – womöglich sehr nahen  – Punkt unumkehrbar sein könnte, ist eine verbreitete Befürchtung. Das spricht dafür, dass die Verfassungsbeschwerden jedenfalls auf diesem Umweg für zulässig befunden werden können.

          Ein weiteres Hindernis erwächst daraus, dass das gerügte staatliche Verhalten in einem Versäumnis besteht. Denn traditionell fungieren die Grundrechte als Abwehrrechte gegen aktives staatliches Tun. Sie entfalten dann eine deutlich stärkere Bindungswirkung. Demgegenüber ist es schwerer, aus den Grundrechten einen Anspruch auf staatliches Handeln herzuleiten, das bislang unterbleibt beziehungsweise nicht ausreicht. In solchen Konstellationen ist das Bundesverfassungsgericht erst dann bereit, eine Grundrechtsverletzung anzunehmen, wenn die tatsächlich getroffenen staatlichen Maßnahmen offensichtlich unzulänglich sind. Wieder ist schwer abzusehen, ob das Gericht den Beschwerdeführern in diesem Punkt folgen wird. Schließlich ist die zu beurteilende Politik inzwischen zu einem beweglichen Ziel geworden: Immerhin wurde ein Klimapaket auf den Weg gebracht, dem voraussichtlich auch noch das eine oder andere Päckchen hinterhergeschickt werden wird. Mehr als nichts also – zugleich aber aller Wahrscheinlichkeit nach noch nicht genug, um die international formulierten Mindestziele zu erreichen.

          Vermutlich wird das Gericht eine Reihe von Experten anhören, sich ein Bild vom Ausmaß der prognostizierbaren Zielverfehlung sowie deren Folgen machen und dann einschätzen, ob das Kriterium offensichtlicher Unzulänglichkeit erfüllt ist. Der Ausgang ist offen. Wie zuvor ist jedoch auch hier denkbar, dass die Schwelle abgesenkt wird. In der Rechtsprechung des Gerichts gibt es Anhaltspunkte dafür, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an staatliche Schutzvorkehrungen mit dem Ausmaß der drohenden Gefahren wachsen. Der Klimawandel dürfte im oberen Bereich denkbarer Bedrohungen liegen. Umso leichter wird es für das Bundesverfassungsgericht, die Verletzung einer grundrechtlichen Schutzpflicht anzunehmen.

          Bliebe aber noch eine weitere, die vielleicht größte Schwierigkeit für die Klimaverfassungsbeschwerden. Sie liegt in der globalen Natur der Bedrohung. Was auch immer Deutschland in der Klimapolitik tut, im Alleingang ist wenig zu erreichen. Selbst drastische Sofortmaßnahmen zur Reduktion der von Deutschland ausgehenden Treibhausgasemissionen würden einer Verletzung der Grundrechte der Beschwerdeführer womöglich gar nicht und jedenfalls nur dann wirksam vorbeugen, wenn auch andere Staaten mitziehen. Darauf aber hat die Bundesrepublik kaum Einfluss, und allein um ihre Pflichten wird es im Karlsruher Verfahren gehen. Sind die Beschwerden also letztlich zumindest aus dem Grund unbegründet, dass niemand und auch der Staat nicht zu etwas verpflichtet sein kann, was außerhalb seiner Macht steht?

          In den Niederlanden hatte sich der Staat mit demselben Einwand verteidigt, konnte damit aber vor Gericht nicht durchdringen. Das Gegenargument liegt auf der Hand: In einer Konstellation, in der kein Staat allein oder auch nur hauptverantwortlich ist, wären staatliche Schutzpflichten nicht zu realisieren, wenn sich jeder auf die relative Geringfügigkeit des eigenen Verursachungsbeitrags berufen könnte. Das spricht dafür, die Reichweite der aus den Grundrechten abgeleiteten Schutzpflichten so zu bestimmen, dass der Staat notwendige Maßnahmen auch dann treffen muss, wenn unsicher ist, ob sie hinreichend sein werden. Diese Frage ist im deutschen Verfassungsrecht allerdings noch nicht geklärt – ebenso wenig, wie sie es in den Niederlanden war.

          Darf das Bundesverfassungsgericht also anlässlich der anhängigen Verfassungsbeschwerden Vorgaben für die deutsche Klimapolitik formulieren? Die Antwort auf diese erste der aufgeworfenen Fragen ist ein klares Ja. Vorausgesetzt, dass die im Verfahren zu treffenden Tatsachenfeststellungen entsprechend ausfallen, kann das Gericht den Beschwerdeführern Recht geben. Alle juristischen Weichenstellungen, derer es hierfür bedürfte, sind auf dem Boden des geltenden Rechts möglich.

          Kann das Bundesverfassungsgericht sich einschalten?

          Allerdings muss das Gericht nicht immer tun, was das Recht erlaubt. Manchmal kann es das auch gar nicht. So wird in der Diskussion um die Klimaklagen von den Gegnern immer wieder vorgebracht, die Judikative sei nicht in der Lage, sinnvoll in die Klimapolitik einzugreifen. Begründet wird das zum einen mit den allzu unbestimmten rechtlichen Grundlagen, zum anderen mit den institutionellen Beschränkungen des Gerichts. Beide Einwände sind gewichtig, schließen aber nicht aus, dass das Bundesverfassungsgericht den Beschwerden dennoch stattgibt.

          In der Tat ist eine Brücke von den unvermeidlich abstrakt formulierten Grundrechten hin zu konkreten klimapolitischen Maßnahmen kaum zu schlagen. Vor dem Hintergrund mag es verwundern, dass das Gericht in den Niederlanden mit den 25-Prozent-Ziel bis Ende 2020 eine so präzise definierte Vorgabe gemacht hat. Es erklärt sich freilich daraus, dass die Politik diesen Wert – wenn auch nicht konsequent verfolgt, so doch – selbst gesetzt hatte und das Gericht sie jetzt bloß an den eigenen Zielen festhält. Im politischen Prozess entstehen solche konkreten Entscheidungen allerdings auf Grundlage komplexer Abwägung und Aushandlung mit vielen Beteiligten. Dass ein Gericht sie mit gleicher Konkretion allein aus einer Grundrechtsgarantie ableiten könnte, ist schwer vorstellbar. Der unbestimmte Gesetzestext, etwa des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit, gibt das kaum her.

          Zudem kommen an dieser Stelle die institutionellen Beschränkungen des Gerichts ins Spiel. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht die Möglichkeit, Experten ebenso wie betroffene Akteure im Verfahren anzuhören, um sich auch jenseits des Juristischen eine breite Entscheidungsgrundlage zu verschaffen. Aber was immer es daraus auch macht, das Ergebnis kann nicht dieselbe Legitimation für sich beanspruchen, wie sie regelmäßig im Fall einer Aushandlung zwischen den Beteiligten des eigens dafür konzipierten demokratischen Prozesses gegeben wäre. Hinzu kommt das Problem begrenzter Revidierbarkeit. Denn ein Gericht kann, wenn die Entscheidung einmal getroffen ist, selbst nur noch schwer nachsteuern. Bei einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung ist dies zudem auch für die anderen staatlichen Gewalten kaum möglich, weil sie dafür regelmäßig zunächst die verfassungsrechtlichen Grundlagen ändern müssten. Gerade in einem so bewegten Feld wie der Klimapolitik sollte politische Steuerung jedoch lernfähig und flexibel bleiben.

          Angesichts dessen mag es zunächst so scheinen, als ob Karlsruhe, obwohl es darf, letztlich doch nicht helfen kann. Aber dieser Schluss wäre voreilig. Auch wenn die Einwände berechtigt sind, gibt es doch Möglichkeiten, wie das Gericht ihnen Rechnung tragen und grundrechtlichen Schutz gewähren kann. Es wäre im Übrigen auch nicht das erste Mal. Man begegnet denselben Einwänden allenthalben, insbesondere wenn es um verfassungsrechtliche Vorgaben für soziale Rechte geht.

          In Deutschland assoziiert man damit vor allem die Hartz-IV-Rechtsprechung, die das Bundesverfassungsgericht aus dem „Recht auf ein menschenwürdiges Existenzminimum“ abgeleitet hat. Unbestimmter als für dieses Recht kann eine verfassungstextliche Grundlage nicht sein – Menschenwürde und Sozialstaatsprinzip. Zugleich sind es auch in diesem Kontext höchst konkrete Maßnahmen, die zur Überprüfung anstehen: Wie hoch muss die monatliche Leistung an die Bedürftigen sein und um wie viel Prozent darf sie bei Fehlverhalten gekürzt werden? Die Kluft zwischen abstrakten verfassungsrechtlichen Vorgaben und konkreten politischen Entscheidungen ist hier mindestens so tief wie beim Klimaschutz.

          Trotzdem hat das Gericht Wege gefunden, die Politik der sozialen Mindestsicherung seiner Kontrolle zugänglich zu machen. Ohne Geldbeträge oder Prozentsätze zu fixieren, hat es strenge Maßstäbe entwickelt, an denen es die Politik fortan misst: Ansprüche müssen gesetzlich verankert, Leistungskürzungen dürfen nicht mechanisch vorgegeben sein und nur erfolgen, wenn sich ihre Wirksamkeit als verhaltenssteuernde Sanktion empirisch belegen lässt. Zwar kann die Politik entscheiden, wie sie die – teils ebenfalls vorgegebenen – Mindestbedarfe deckt. Aber sie muss dies konsequent auf Grundlage eines realitätsgerechten und transparenten Systems tun.

          Mit all diesen strukturellen Anforderungen gewährleistet das Gericht zentrale Qualitätsmerkmale der politischen Steuerung in einem besonders grundrechtssensiblen Bereich, ohne dabei seine institutionellen Möglichkeiten zu überspannen. Verfassungsrechtlich abstrakt umschriebene Ziele müssen von der Politik konkret definiert und konsequent verfolgt, die Wirksamkeit dessen zudem empirisch überprüft werden. Sollten die Vorgaben missachtet werden, kann das Gericht erneut angerufen und das Politikfeld im Dialog zwischen der Judikative und den anderen Gewalten weiter ausgestaltet werden.

          Warum sollte es im Klimaschutz nicht genau so gehen? Auch hier wäre schon viel gewonnen, wenn das Gericht die – ohnehin kaum bestreitbare – grundrechtliche Schutzverpflichtung des Staates in der Klimapolitik ausdrücklich anerkennen würde. Das gilt übrigens selbst dann, wenn es die Beschwerden abwiese. Der Politik könnte das Gericht auf dieser Grundlage abverlangen, dass ihre Ziele klar definiert und ihre Maßnahmen konsequent und realitätsgerecht durchgeführt werden müssen. Und es bliebe im Spiel, um die weitere Entwicklung anhand dieser Maßstäbe zu begleiten – weitere Konkretisierungen nicht ausgeschlossen, soweit, wie in den Niederlanden, die Voraussetzungen dafür eintreten.

          Soll das Bundesverfassungsgericht sich einschalten?

          Demnach darf und kann sich das Bundesverfassungsgericht anlässlich der anhängigen Verfassungsbeschwerden in die Klimapolitik einschalten. Es bleibt aber noch die wohl wichtigste Frage, ob es dies auch soll. Die Bedenken dagegen liegen auf der Hand und sind auch schon wiederholt geäußert worden. Es geht um Gewaltenteilung und die vorrangige Zuständigkeit der anderen beiden Gewalten, vor allem des Gesetzgebers mit seiner deutlich stärkeren demokratischen Legitimation. Wer im Bundesverfassungsgericht entscheiden darf, wird zuvor zwar ebenfalls gewählt, aber eben nicht direkt vom Volk und auch nur einmalig, braucht sich also, einmal im Amt, für die getroffenen Entscheidungen nicht mehr politisch zu verantworten.

          Sollte das Gericht deswegen nicht die anderen Gewalten, insbesondere die Legislative, im Zweifel gewähren lassen? In der Tat spricht viel dafür, dass es solche Zurückhaltung praktizieren sollte. Wo ihm die Verfassung ein Einschreiten zwar erlaubt, aber nicht gebietet, wird Karlsruhe in der Regel gut beraten sein, sich nicht in den politischen Prozess einzumischen.

          Und doch hat diese Grundvermutung zugunsten des Gesetzgebers auch ihre Grenzen. Selbst in einem demokratisch verfassten Gemeinwesen herrscht Volkes Wille nicht absolut, und das aus gutem Grund: Menschen sind fehlbar, sie handeln immer wieder in einer Weise, die sie – jedenfalls mit etwas Abstand – als nachteilhaft zu erkennen in der Lage sind. Das gilt für individuelles Verhalten, etwa wenn man übereilt das Falsche tut, aus Mangel an Antrieb das Richtige unterlässt oder im Streben um individuellen Vorteil allen einschließlich seiner selbst schadet. Aber es gilt nicht minder auch für Entscheidungen, die in den Verfahren der repräsentativen Demokratie getroffen werden. Auch der kollektive Wille – in seiner jeweiligen Ausgestaltung ohnehin nicht mehr als ein kontingentes Artefakt der Verfassungsgeschichte – ist fehleranfällig. Zwar vermag er die Unzulänglichkeiten individuellen Verhaltens immerhin zum Teil zu überwinden, handelt sich dabei aber zugleich auch neue ein.

          Dort als Korrektiv zu wirken, wo die Demokratie besonders fehleranfällig ist, gehört zu den zentralen Funktionen unserer Verfassung: Einer Tyrannei der Mehrheit wird vorgebeugt, indem die Grundrechte individuelle Freiheitssphären schützen und generelle Rationalitätsanforderungen an staatliche Differenzierungen stellen. Kurzsichtige, überhitzte Entscheidungen werden zumindest erschwert, indem die kollektive Willensbildung an Verfahren und Formen gebunden und auf diese Weise stabilisiert wird. Und auch gegen den Extremfall der demokratischen Selbstentleibung wappnet sich das Grundgesetz bekanntlich, indem es die freiheitlich-demokratische Grundordnung mittels der so genannten Ewigkeitsgarantie für alle Zeiten zu konservieren sucht.

          Für die Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit, auch und gerade in Fällen offener verfassungstextlicher Grundlagen, folgt daraus, dass das Maß der grundsätzlich gebotenen Zurückhaltung davon abhängt, ob die Grundvermutung zugunsten des demokratischen Prozesses berechtigt ist. Bestehen für dessen gesteigerte Fehleranfälligkeit im konkreten Kontext Anhaltspunkte, ist nicht Zurückhaltung, sondern mehr richterliche Wachsamkeit angezeigt. Als Beispiel kann wieder die gesetzliche Ausgestaltung der Leistungen für Hartz-IV-Empfänger dienen: Hiervon betroffen ist eine zwar nicht kleine, aber doch marginalisierte, kaum organisierte und entsprechend einflussarme Gruppe. Entsprechend gering ist die Chance, dass sie ihre Interessen im politischen Prozess angemessen zur Geltung bringen kann – und groß umgekehrt die besagte Gefahr, ein Opfer der „Mehrheitstyrannei“ zu werden. Hier Zurückhaltung zu üben, hätte für das Gericht geheißen, seine Wächterrolle gerade da zu vernachlässigen, wo sie am meisten gebraucht wird.

          Anlass, an den Steuerungskapazitäten des demokratischen Prozesses zu zweifeln, besteht auch, wenn es um den Klimawandel geht. Nicht, dass auch hier allein eine schwache Minderheit betroffen wäre – im Gegenteil. Aber der ungewöhnlich lange Zeithorizont der Bedrohung macht deren Bewältigung zu einer besonderen Herausforderung. Fernen Gefahren vorzubeugen, fällt Menschen ohnehin schwer. Sie tun sich kaum leichter, wenn sie in einem Gemeinwesen miteinander verbunden sind, dessen politische Entscheidungsträger in den vergleichsweise kurzen Verantwortungszyklen unserer Legislaturperioden operieren und dabei auch allein an die aktuelle Wahlbevölkerung rückgebunden sind. Dieses Problem der mangelnden Repräsentanz nachfolgender Generationen hat im Übrigen auch der Gesetzgeber anerkannt, als er vor einem Vierteljahrhundert die Verpflichtung des Staates zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in das Grundgesetz aufnahm. Nicht zufällig ist dort ausdrücklich von der „Verantwortung für die künftigen Generationen“ die Rede.

          Im Lichte dessen wäre es verfehlt, vom Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung über die anhängigen Klimaverfassungsbeschwerden jene Zurückhaltung einzufordern, die es im Regelfall gegenüber Entscheidungen des Gesetzgebers walten lässt. Im Gegenteil ist das Gericht hier in seiner Rolle als Korrektiv eines demokratischen Prozesses gefordert, dessen funktionale Beschränkungen eine angemessene und rechtzeitige Bewältigung der Herausforderungen des Klimawandels zweifelhaft erscheinen lassen. Deswegen sollte sich das Bundesverfassungsgericht im Rahmen der anhängigen Verfahren in den Klimaschutz einschalten.

          Dabei steht außer Frage, dass es weiterhin in erster Linie am Gesetzgeber sein wird, die Klimapolitik zu gestalten, und in zweiter Linie an der Exekutive. Alles andere wäre schon praktisch nicht möglich. Ein realistischer Beitrag des Gerichts besteht, wie gezeigt, lediglich darin, die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für die Klimapolitik zu explizieren, zu konkretisieren und fortan ihre Einhaltung zu überwachen. Diesen Beitrag jedoch darf und kann das Gericht nicht nur leisten – es sollte dies auch.

          Prof. Dr. Alexander Graser lehrt Öffentliches Recht und Politik an der Universität Regensburg.

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