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Einspruch exklusiv : Warum wir ein Lieferkettengesetz brauchen

  • -Aktualisiert am

Bei einer Greenpeace-Aktion zum Lieferkettengesetz wird am frühen Morgen der Spruch «Lieferkettengesetz. Schwindel» an die Außenfassade des Bundeskanzleramts projiziert, 16. Februar 2021. Bild: dpa

Auch Kritiker des geplanten Lieferkettengesetzes bestreiten nicht, dass an vielen Orten dieser Welt unwürdige Produktionsbedingungen herrschen. Doch echte Alternativen können sie nicht aufzeigen. Ein Gastbeitrag.

          5 Min.

          An dieser Stelle ist unlängst eine Besprechung des geplanten Lieferkettengesetzes erschienen, die sich in die Kritik von Wirtschaftsverbänden und diesen nahestehenden Organisationen und Personen an dem Regierungsvorhaben einreiht. Gemeinsam ist den Kritikern der Hinweis auf die generellen Gefahren staatlicher Regulierung, insbesondere für die Wirtschaft, der teils sogar als moralische Anmaßung gegenüber jenen Staaten kritisiert wird, deren Zulieferbetriebe regelmäßig durch unwürdige Arbeitsbedingungen auffallen. Es wird zwar konzediert, dass es durchaus rote Linien gäbe (z.B. Kinderarbeit, Sklaverei, Zwangsarbeit und Folter), es wird von den Kritikern aber nie ein konkreter regulativer Vorschlag unterbreitet, wie die Überschreitung dieser roten Linien durch transnationale Unternehmen verhindert werden soll, sondern meist nur auf die unternehmerische Selbstregulierung (compliance) verweisen.

          Nun muss man aber leider aufgrund der Erfahrung der letzten Jahrzehnte konstatieren, dass mit Selbstregulierung alleine dem Problem nicht Herr zu werden ist. Überdies wird die Kontrolle der Lieferkette zur staatlichen Aufgabe, wenn man die existierenden völker- und europarechtlichen Verpflichtungen ernst nimmt, die ihren Ausgangspunkt in den UN-Leitprinzipien für Wirtschafts- und Menschenrechte von 2011 haben. Das sieht offensichtlich und zu recht auch die Bundesregierung so, wie der Nationale Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte aus 2016 zeigt. Auch bleibt häufig unerwähnt, dass der vorliegende Gesetzesentwurf zwar aus der Feder des SPD-geführten Arbeitsministeriums stammt, aber mit anderen Ministerien, insbesondere dem CSU-geführten Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und dem CDU-geführten Bundeswirtschaftsministerium abgestimmt wurde. CSU-Minister Müller gehört zu seinen engagiertesten Verteidigern.

          Auch hier läuft nicht alles ideal – na und?

          Die Autoren sprechen sich zwar auch gegen weniger schwerwiegende Rechtsverletzungen aus (z.B. fehlender Mindestlohn, Ungleichbehandlung in Beschäftigungsverhältnissen), kritisieren aber die daraus folgende erhebliche Reichweite des Entwurfs und verweisen darauf, dass „einzelne der letztgenannten Bedingungen … möglicherweise nicht einmal hierzulande immer vollumfassend umgesetzt“ werden. Das mag so sein, aber folgt daraus wirklich, dass solche Bedingungen, wenn man ihnen denn den Charakter von Menschenrechtsverletzungen zuerkennt, bei ausländischen Unternehmen im Rahmen der (von Deutschland aus gesteuerten) Lieferkette hinzunehmen sind? Wohl kaum. Wir würden doch auch nicht argumentieren, dass die Tatsache, dass es hierzulande rassistische Äußerungen bestimmter Politiker (und anderer Personen) gibt und leider auch Alltagsrassismus existiert, dazu führt, dass sich Deutschland oder Deutsche gegen Rassismus im Ausland nicht aussprechen dürften – zumal dann, wenn er irgendwie mit unserem Land beziehungsweise unserer Wirtschaft verbunden ist.

          Ein weiterer, durchaus gängiger Kritikpunkt lautet, dass die Übertragung des deutschen Menschenrechts- oder Arbeitsschutzverständnisses auf Zulieferer aus Entwicklungsländern realitätsfern sei. Zunächst ist schon die Prämisse des Arguments fraglich, nämlich dass es hierbei um lediglich deutsche Standards gehe, denn der Entwurf setzt nur die völker- und europarechtlichen Vorgaben um (diese gehen im Übrigen teilweise darüber hinaus). Aber auch das Argument, dass damit an „Zulieferer aus Entwicklungsländern künftig die gleichen Anforderungen zu stellen sind, wie an europäische Vertragspartner“ ist zumindest schief, denn im Kern geht es bei der Lieferkettengesetzgebung immer um die Aufsichtsverantwortung des (hier deutschen) transnational operierenden Bestellerunternehmens, das eine internationale Lieferkette betreibt und eben dafür Sorge tragen muss, dass im Rahmen dieser Lieferkette solche internationalen Standards nicht verletzt werden. Es geht also um die Kontrolle der ausländischen Zulieferer durch das deutsche Unternehmen im Rahmen seiner Aufsichtspflicht, nicht um die Auferlegung unzumutbarer Produktionsbedingungen für ausländische Zulieferer im Wege eines deutschen Lieferkettengesetzes. Diese sind allenfalls mittelbar betroffen, aber dies ist hinzunehmen, weil es um die Durchsetzung internationaler Standards geht.

          Irreführend ist auch das Argument, dass die „flächendeckende Umsetzung grundlegender Menschenrechte eine gemeinhin staatliche Aufgabe“ sei. Niemand bestreitet, dass sich das Völkerrecht und die darin enthaltenen menschenrechtlichen Verpflichtungen zunächst an Staaten als Völkerrechtssubjekte richten, doch zum einen tragen Staaten diesen menschenrechtlichen Vorgaben gerade durch die Lieferkettengesetzgebung Rechnung, und zum anderen ist mittlerweile anerkannt, dass nichtstaatliche Akteure (seien es nichtstaatliche bewaffnete Gruppen oder eben transnationale Unternehmen) Adressaten menschenrechtlicher Verpflichtungen sein können (s. dazu etwa hier). Dies ist überhaupt die Grundlage der gesamten Diskussion zur unternehmerischen Verantwortlichkeit für Menschenrechtsverletzungen, die sich nicht zuletzt in der Arbeit an einem entsprechenden völkerrechtlichen Vertrag im Rahmen des UN‑Menschenrechtsausschusses manifestiert.

          Kleine Unternehmen werden gerade nicht adressiert

          Weiter kritisieren die Autoren die (faktische) „Ausdehnung des Entwurfs auf kleinere Unternehmen“. Allerdings stellt die Herausnahme dieser Unternehmen (zunächst solche mit weniger als 3.000 Mitarbeitern, ab 2024 solche mit weniger als 1.000 Mitarbeitern) bereits eine Konzession des Gesetzesentwurfes an die Wirtschaftsverbände dar. Man kann nun in der Tat darüber streiten, wie groß ein Unternehmen sein muss, um von einem solchen Gesetz erfasst werden zu können, ohne dass seine Existenz gefährdet ist, denn die damit verbundenen Sorgfaltspflichten erfordern in der Tat einen beträchtlichen organisatorischen Aufwand, den kleinere Unternehmen nicht unbedingt leisten können. Es ist aber durchaus umstritten, wo hier die Grenze zu ziehen ist, und nationale wie transnationale Gesetzgebungsinitiativen gehen insoweit unterschiedliche Wege (s. vergleichend hier; zum weitergehenden EU-Vorschlag hier). Wie dem auch sei, die von den Autoren beklagte Ausdehnung des Entwurfs auf kleinere/mittelständische Unternehmen trifft in der Sache nur die großen Unternehmen, denn diese sind verpflichtet, ihre heimischen Zulieferer auf die vollumfängliche Einhaltung der Sorgfaltspflichten zu kontrollieren. Kleinere Unternehmen sehen sich gerade nicht denselben Sanktionen wie die größeren Unternehmen ausgesetzt, denn sie sind nicht Adressat des Gesetzentwurfs.

          Paradoxe Effekte sind denkbar, aber unmaßgeblich

          Schließlich wird davor gewarnt, dass deutsche Unternehmen sich aufgrund der möglichen Sanktionen (insbesondere hohe Bußgelder) aus der Lieferkette zurückziehen und damit Arbeitsplätze vor Ort gefährden könnten. Auch könne sich der ausländische Zulieferer „schlicht einen anderen Abnehmer für seine Waren“ suchen, „der möglicherweise erheblich weniger Bedenken hinsichtlich der Einhaltung von Menschenrechten hat“. Das erste Argument hat sicherlich Gewicht, aber es ist keine Besonderheit der Lieferkettendiskussion, sondern betrifft etwa auch die Diskussion um Sanktionen gegen völkerrechts- bzw. menschenrechtsverletzende Regime und ihre unerwünschten (wirtschaftlichen) Effekte. Die grundsätzliche Frage ist in einem solchen Fall immer, ob man auf Rechtsverletzungen reagieren muss (was natürlich von deren Qualität und Ausmaß abhängt), ungeachtet der damit verursachten – auch unerwünschten – Konsequenzen. Das kann nur von Fall zu Fall entschieden werden und bedarf immer sorgfältiger Analyse und Abwägung. Was ein Lieferkettenregime angeht, so wird man insoweit hoffen müssen, dass die nationalen Kontrollbehörden ihre Aufgabe mit Sorgfalt und Umsicht wahrnehmen. Das zweite Argument (anderer Abnehmer) ist ein Fall der hypothetischen Kausalität. Es ist aus anderen Zusammenhängen bekannt: Wenn Deutschland nicht Waffen an den damit Menschenrechtsverletzungen begehenden Staat liefern würde (Jemen/Saudi-Arabien, Mexiko, Kolumbien etc.), würde es ein anderer Staat tun. Moralisch ändert sich durch diese hypothetische Annahme eines Ersatzeintritts in die Lieferkette aber nichts an der Verantwortlichkeit des primären Rechtsverletzers (des menschenrechtliche Standards verletzenden Unternehmens), denn sein rechtsverletzendes Verhalten wird nicht durch die hypothetische Rechtsverletzung weiterer Akteure aufgehoben. Es wäre auch  etwas zu plump, sich von seiner primären Verantwortung mit dem Hinweis auf mögliche sekundäre, noch schlimmere Rechtsverletzer befreien zu können – zumal deren Eintritt, weil hypothetisch, ja keinesfalls immer garantiert ist.

          Es bleibt also dabei: Die bloße Kritik an dem Lieferkettengesetzentwurf reicht vor dem Hintergrund der mangelnden Selbstregulierung der Wirtschaft nicht mehr aus; wem tatsächlich an der Verbesserung der Menschenrechte und Produktionsbedingungen im internationalen Wirtschaftsverkehr gelegen ist, muss mehr tun als kritisieren, nämlich einen alternativen Regulierungsvorschlag vorlegen.

          Prof. Dr. Kai Ambos lehrt deutsches und internationales Straf- und Strafprozessrecht sowie Völkerrecht an der Universität Göttingen und ist Richter am Kosovo Sondertribunal in Den Haag.

          Frankfurter Allgemeine Einspruch

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