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Einspruch exklusiv : Warum die Westbalkanregelung nicht verlängert werden sollte

  • -Aktualisiert am

Bundesarbeitsminister Peter Altmaier (CDU) spricht anlässlich des Inkrafttretens des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes vor Auszubildenden, 28. Februar 2020 Bild: dpa

2015 wurde die Arbeitsmigration aus den Westbalkanländern auch ohne Qualifikationsnachweis ermöglicht. Nun muss die Politik entscheiden, ob sie die Regelung verlängert oder zum Jahresende auslaufen lässt. Ein Gastbeitrag.

          8 Min.

          Seit Corona ist gewiss alles anders – ehemals wichtige und im Zentrum innenpolitischer Auseinandersetzungen stehende Fragen sind angesichts des dramatischen Verlaufs der Krise verständlicherweise an den Rand gedrängt. Dies gilt auch für eine Frage aus dem Bereich der Erwerbsmigration, die vor der Pandemie auf der politischen Tagesordnung stand und quer durch die Parteien erhebliches Streitpotenzial mit sich brachte. Die Rede ist von dem im allgemeinen Sprachgebrauch als ‚Westbalkanregelung‘ bekannten § 26 Abs. 2 Beschäftigungsverordnung (BeschV) und damit einer Rechtsnorm, die im deutschen Erwerbsmigrationsrecht sowohl quantitativ als auch qualitativ besonders ist: Quantitativ mit Blick auf die Intensität der Nutzung – die Regelung hat sich binnen kurzer Zeit zu einem der wichtigsten Wege für Erwerbsmigranten nach Deutschland entwickelt; qualitativ hinsichtlich seiner (geringen) Voraussetzungen, denn im Gegensatz zu dem ansonsten sehr auf formale Bildungszertifikate ausgerichteten deutschen System der Erwerbsmigration verzichtet der § 26 Abs. 2 vollständig auf qualifikatorische Vorgaben.

          Ihren Ursprung hat die Regelung in der Flüchtlingskrise. Als Reaktion auf den starken Anstieg der Asylanträge aus dem Westbalkan trotz Schutzquoten im einstelligen Prozentbereich plante die Bundesregierung im Jahr 2015 eine Erweiterung der Liste sicherer Herkunftsländer um die Westbalkanstaaten, die seinerzeit noch nicht über § 29a i.V.m. Anhang II AsylG erfasst waren (Albanien, Kosovo, Montenegro). Bosnien-Herzegowina, Serbien und die damals sogenannte ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien (heute: Nord-Mazedonien) waren bereits Ende 2014 in die Liste eingefügt worden. Ein Zugeständnis, um den Bundesrat und dabei vor allem die Landesregierungen, an denen Bündnis‘90/Die Grünen beteiligt waren, zur notwendigen (vgl. Art. 16a Abs. 2 S. 2 GG) Zustimmung der Erweiterung der Liste sicherer Herkunftsländer zu bewegen, war die Schaffung neuer und von qualifikatorischen Vorgaben vollständig entkoppelter Möglichkeiten der Erwerbsmigration. Die Migration aus den Ländern des Westbalkans nach Deutschland sollte somit nicht generell reduziert, sondern aus dem Asyl in den Bereich der Erwerbsmigration umgelenkt werden – auch, um das zu dieser Zeit längt an Kapazitätsgrenzen gestoßene Bundesamt für Migration und Flüchtlinge zu entlasten. Kurz gesagt handelt es sich bei der Westbalkanregelung um Erwerbsmigrationspolitik ohne erwerbsmigrationsspezifische Motivation. Die Regelung trat zum 28. Oktober 2015 in Kraft.

          Reminiszenz an die „Gastarbeiterregelung“

          Diese befristet angelegte Regelung läuft nun Ende 2020 aus. Entsprechend stellt sich demnächst die Frage nach einer etwaigen Verlängerung. Eine solche wurde in den letzten Wochen (zumindest vor der Corona-Krise) besonders lautstark von Unternehmerverbänden eingefordert. Ohne die Fortsetzung dieser Möglichkeit über das Jahr 2020 hinaus, so vor allem Vertreter aus der Bauwirtschaft und dem Handwerk, aber auch des Hotel- und Gaststättengewerbes, käme es zu erheblichen Arbeitskräfteengpässen und dem Verlust von Aufträgen. Manch einer suggeriert gar, der Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit bestimmter Branchen in Deutschland hinge von der Fortsetzung dieser Regelung ab. Die Wirtschaft hat also in sehr schneller Zeit eine Regelung, die keinen unmittelbaren wirtschafts- bzw. arbeitsmarktpolitischen Hintergrund hat, für sich als attraktive Option der Arbeitskräftegewinnung entdeckt.

          Das weckt Erinnerungen an die zwischen 1955 und 1973 erfolgte Anwerbung von Arbeitskräften aus Mittelmeeranrainerstaaten wie Italien, Portugal, Spanien, Griechenland, Jugoslawien und der Türkei sowie Tunesien und Marokko nach Deutschland. Denn auch die Anwerbung der als ‚Gastarbeiter‘ in den Sprachgebrauch eingegangenen Arbeitsmigranten war nicht immer und in den ersten Jahren kaum wirtschafts- bzw. arbeitsmarktpolitisch motiviert. Die Initiative für entsprechende Abkommen ging von den Herkunftsländern aus, die sich durch eine Entsendung von Arbeitskräften eine Entlastung der heimischen Arbeitsmärkte und durch Rücküberweisungen eine Verbesserung ihrer Zahlungsbilanzen erhofften. Insbesondere im Falle der Türkei kamen geopolitische Überlegungen hinzu; das Land wurde 1952 Mitglied der NATO und die Möglichkeit der Entsendung von auf dem türkischen Arbeitsmarkt nicht einsetzbaren Arbeitskräften nach Deutschland sollte einen Beitrag zur Stabilisierung des NATO-Partners leisten.

          Wie aktuell für die Westbalkanregelung stellte sich auch im Rahmen der Anwerbung der ‚Gastarbeiter‘ alsbald die Frage nach der Verlängerung. Denn ursprünglich vorgesehen war ein Rotationsprinzip: Arbeitserlaubnisse sollten lediglich befristet erfolgen, eine Dauereinwanderung nach Deutschland gerade nicht stattfinden. Wie im Rahmen der Westbalkanregelung waren es auch hier die Unternehmen, die einer zeitlichen Befristung wenig abgewinnen konnten und sich bald massiv dafür einsetzten, von der Idee des Rotationsprinzips Abstand zu nehmen. Die einmal angeworbenen und in die Arbeitsabläufe der Unternehmen integrierten Arbeitnehmer sollten bleiben und blieben, ihre Familien zogen allmählich nach. Das betrifft zumindest die ‚Gastarbeiter‘, die im Zeitpunkt der Aufgabe des Rotationssystems bereits im Land waren. Insgesamt sind seit Beginn der Anwerbepolitik von ca. 14 Millionen Arbeitsmigranten allerdings gleichwohl rund 11 Millionen in ihre Heimatstaaten zurückgekehrt.

          Fachkräfteeinwanderungsgesetz setzt auf (Nach-)Qualifikation

          Damals wie heute wurden und werden also von Unternehmensseite vor allem betriebswirtschaftliche Argumente für die Entfristung einer Möglichkeit der Erwerbsmigration nach Deutschland in Stellung gebracht. Allerdings gibt es ein dieser betriebswirtschaftlichen Ratio entgegenlaufendes rechtliches Argument, und zwar das im März in Kraft getretene Fachkräfteeinwanderungsgesetz. Dieses hat nicht nur die Möglichkeiten der Anwerbung qualifizierter Fachkräfte aus dem Ausland verbessert, sondern auch die der Ausbildung und Nachqualifikation von Personen, die noch keine deutschen Standards entsprechende Qualifikation nachweisen können. Das wirft die Frage auf, ob gegenüber dem ‚Westbalkan-Weg‘ der einfachen Gewinnung von Personen ohne jeden Qualifikationsnachweis der über das Fachkräfteeinwanderungsgesetz aufgezeigte Alternativpfad einer mit einer (Pflicht zur) Nachqualifikation verbundenen Anwerbung nicht gesamtwirtschaftlich vorzugswürdig sein könnte.

          Viel berichtet wurde im Vorfeld des Inkrafttretens des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes über eine zentrale Innovation des Gesetzes, die Angleichung der Rechtsposition von beruflich und akademisch qualifizierten Fachkräften. Weniger Aufmerksamkeit hingegen erhielt die zweite zentrale Neuerung, der Ausbau der Möglichkeiten, Drittstaatsangehörige zur Ausbildung oder Nachqualifikation nach beziehungsweise in Deutschland anzuwerben. Vor allem die Möglichkeiten der Nachqualifikation sind deutlich gestärkt worden. Zielgruppe sind dabei Personen, die bereits im Ausland eine Ausbildung durchlaufen haben, die nicht als gleichwertig zu deutschen Standards anerkannt werden kann. Vor allem die durch das Fachkräfteeinwanderungsgesetz neu in das Aufenthaltsgesetz eingefügten Varianten in § 16d Abs. 1, 3 und 4 verbessern nun die Möglichkeiten erheblich, diese mit Blick auf den Maßstab deutscher Ausbildungsstandards ‚unvollständigen‘ Fachkräfte in Deutschland ‚fertig‘ auszubilden. So wird etwa die maximale Aufenthaltsdauer für die Nachqualifikation in § 16d Abs. 1 gegenüber der Vorgängernorm in § 17a AufenthG von 18 auf 24 Monate verlängert. Eine im alten Recht unbekannte Sonderoption für Beschäftigte in nicht-reglementierten Berufen schafft § 16d Abs. 3 AufenthG: Sollten für eine Vollanerkennung vor allem Fähigkeiten in der betrieblichen Praxis fehlen, können Beschäftigte bis zu zwei Jahre ohne den Nachweis der Gleichwertigkeit in Deutschland arbeiten und zwar direkt im anzuerkennenden Beruf. Schließlich schafft § 16d Abs. 4 AufenthG die Möglichkeit eines Aufenthalts für bis zu drei Jahre, sofern Absprachen zwischen der Bundesagentur für Arbeit und den Arbeitsverwaltungen ausgewählter Herkunftsländer zur Nachqualifikation bestehen. Dass all diese Optionen bei erfolgreicher Nachqualifizierung die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für Fachkräfte ermöglichen und hier grundsätzlich nach vier weiteren Jahren ein Recht zum Daueraufenthalt entsteht, offenbart die zentrale Intention des Gesetzgebers. Dauerhafte Zuwanderung, also Einwanderung, soll voraussetzen, dass die zunächst nicht erreichte formale Qualifikationsschwelle mit zeitlicher Verzögerung dann doch überschritten wird. Gelingt dies nicht, ist der Weg in die Einwanderung und damit den dauerhaften Aufenthalt abgeschnitten.

          Für die Unternehmen ist dieser abgestufte Weg, der zunächst eine Qualifikationsfeststellung, dann eine Nachqualifikation erfordert, und die Aufenthaltsverstetigung von einem erfolgreichen Nachqualifikations- und Anerkennungsverfahren abhängig macht, zugegebenermaßen mühsamer als der einfache Weg à la Westbalkanregelung. Mit Blick auf die auf dem Arbeitsmarkt der Zukunft benötigten Arbeitskräfte ist aber zumindest fraglich, ob man die Wirksamkeit der gerade neu geschaffenen und erst wenige Wochen wirksamen Strategie der ‚Eigenproduktion‘ von Fachkräften nicht wenigstens eine Zeit lang beobachten sollte, bevor man einen von qualifikatorischen Vorgaben vollständig entkoppelten Weg der Erwerbsmigration erneuert.

          Hinzu kommt eine mit Blick auf die Genese des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes auffällige Besonderheit. Durch die Einführung einer abstrakten Mindestgehaltsgrenze für ältere Arbeitnehmer im Fachkräfteeinwanderungsgesetz wird die Westbalkan-Regelung ein Stück weit entwertet: Nach dem neuen § 1 Abs. 2 BeschV ist es für die erstmalige Zulassung auf Grundlage dieser Regelung grundsätzlich erforderlich, dass in dem konkreten Beschäftigungsverhältnis ein jährliches Mindestbruttogehalt in Höhe von 55 Prozent der Beitragsbemessungsgrenze in der allgemeinen Rentenversicherung erzielt wird, wenn der Arbeitsmigrant bereits das 45. Lebensjahr vollendet hat. Dies sind im Jahr 2020 immerhin 45.540 EUR. Die Regelung zielt darauf ab, sicherzustellen, dass ältere Arbeitsmigranten bis zur Erreichung des Renteneintrittsalters noch in ausreichendem Umfang Rentenversicherungsbeiträge erbringen können, um ein Renteneinkommen oberhalb des Existenzminimums zu gewährleisten und somit eine Grundsicherungsbedürftigkeit auszuschließen. Eine ähnliche Regelung (mit etwas höheren Mindestgehältern) gibt es für qualifizierte Fachkräfte, denen ja grundsätzlich eine dauerhafte Bleibeperspektive eröffnet wird.

          Eine Verlängerung der Westbalkanregelung würde die Aussicht auf eine Niederlassungserlaubnis eröffnen

          Für den Anwendungsbereich der Westbalkanregelung dürfte diese altersabhängige Einführung einer Mindestgehaltsgrenze empirisch kaum relevant sein, denn zumindest bislang war nur eine verschwindend geringe Zahl der Antragsteller über 45 Jahre alt. Dennoch wirft die Regelung in § 1 Abs. 2 BeschV Fragen auf, denn ursprünglich war der ‚Westbalkan‘-Pfad ja gerade nicht auf Langfristigkeit angelegt. Sollte die Regelung wie geplant tatsächlich Ende 2020 auslaufen, also etwas mehr als fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten, wäre der Erwerb eines unbefristeten Aufenthaltstitels (Niederlassungserlaubnis) für die allermeisten, die auf dieser Grundlage zugewandert sind, ausgeschlossen. § 9 AufenthG setzt hierfür eine Mindestaufenthaltsdauer von fünf Jahren voraus, innerhalb derer auch 60 Monatssozialversicherungsbeiträge erbracht worden sein müssen. Eine Verlängerung der Westbalkan-Regelung würde also nicht nur zu einer Weiterführung dieser besonderen Zuwanderungsoption führen, sondern auch dazu, dass die auf Grundlage dieser Regelung bislang Zugewanderten auch eine realistische Chance zur Aufenthaltsverfestigung bekommen, indem weitere Verlängerungen der entsprechenden Aufenthaltserlaubnisse möglich bleiben. Interessant ist, dass die Regelung des § 1 Abs. 2 BeschV erst auf Vorschlag des Innenausschusses des Bundestags eingefügt wurde mit der Begründung, es solle erreicht werden, „dass ältere Ausländer, die zum Zweck der Beschäftigung einreisen, über die vorgesehene Mindestgehaltsgrenze eine auskömmliche Lebensunterhaltssicherung erreichen können, wenn sie aus dem Arbeitsleben bei Erreichen der Altersgrenze ausscheiden.“ Da ein Ausscheiden aus dem Berufsleben in Deutschland aber ohne Dauerverbleib gar nicht möglich ist, stellt sich die Frage, ob hier bereits Mitte 2019, als die Ausschussempfehlung erging, weitergedacht und Vorbereitungen für eine Entfristung dieser Regelung getroffen wurden.

          Vor Ausbruch der Corona-Pandemie standen die ‚Westbalkan-Weichen‘ klar auf Verlängerung, und dies vermutlich auch nicht erst seit März diesen Jahres, als aus der Politik erstmals entsprechende offizielle Signale zu vernehmen waren. Ob sich dies durch die Pandemie, den ‚Lockdown‘ und den daraus resultierenden (sprunghaften) Anstieg der Arbeitslosigkeit geändert hat oder ändern wird, muss sich in den kommenden Monaten entscheiden. Sollte es zu Westbalkan 2.0 kommen, würde damit eine zentrale Innovation des Fachkräfteeinwanderungsgesetzes zumindest relativiert, eine zentrale Erkenntnis der Migrationsforschung jedoch (in leicht abgewandelter Form) auf ein Neues bestätigt: „Nothing is more permanent than temporary migration programs.“

          PD Dr. Roman Lehner ist Privatdozent am Institut für Öffentliches Recht an der Georg-August-Universität Göttingen und derzeit Vertretungsprofessor an der Universität Bremen.

          Dr. Holger Kolb ist Leiter des Arbeitsbereichs Jahresgutachten und stellvertretender Geschäftsführer der Sachverständigenrat deutscher Stiftungen für Integration und Migration GmbH (SVR). Der Beitrag gibt ausschließlich seine persönliche Auffassung wieder.

          Frankfurter Allgemeine Einspruch

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