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Einspruch exklusiv : Die EU sollte nachgeben

  • -Aktualisiert am

Bild: EPA

Ein Austrittsabkommen ohne Backstop ist aus europäischer Sicht zwar schlechter als eines mit, aber besser als gar keines. Die Verhandlungen an diesem Punkt scheitern zu lassen, wäre ein Fehler.

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          Zu den wenigen Vorteilen der Brexit-Turbulenzen gehört es, dass die politische Diskussion mit dem Backstop einen neuen Begriff gewonnen hat. Selbst die amtliche Fassung des Austrittsübereinkommens spricht im Deutschen von der „so genannten Backstop-Lösung“ und vermeidet einen bereits etablierten Begriff wie etwa „Auffanglösung“. Ursprünglich vor allem im Baseball verwendet, meint Backstop eine Vereinbarung, die greift, wenn eine Verhandlung scheitert. Wie im Spiel zu bedenken ist, was mit einem aus dem Feld fliegenden Ball passiert, sollte man sich vor einer Verhandlung darüber im Klaren sein, was bei deren Scheitern geschieht. Das lehrt die Verhandlungstheorie seit jeher und nennt es Batna („Best Alternative To a Negotiated Agreement“). Die Frage ist dabei, ob man mit Vereinbarung mehr erreicht als ohne. Ginge es allein darum, hätte es keines neuen Begriffs bedurft; man hätte dann schlicht von einer subsidiären, dispositiven oder Notfall-Lösung sprechen können.

          Ungewöhnlich und begriffsprägend für den Backstop ist allerdings, dass dieser subsidiär nicht bereits gilt, sondern für den Fall des Scheiterns einer weiteren Verhandlung erst noch vereinbart werden muss. Diese Verhandlung soll erst nach einem durch Vertrag geordneten Brexit beginnen und die künftigen Beziehungen zwischen der EU und Großbritannien gestalten. Der vieldiskutierte Backstop greift also weder, wenn das Brexit-Abkommen scheitert, noch dann, wenn die nach ihm geplanten künftigen Verhandlungen Erfolg haben. Er ist also nur für einen Fall gedacht, den keiner anstrebt. Das nicht ratifizierte Austrittsübereinkommen betont ausdrücklich die Entschlossenheit, den Backstop durch alternative Regelungen zu ersetzen. Ist die britische Ablehnung des Abkommens und damit das Risiko eines chaotischen Brexits allein wegen einer solchen Regelung übertrieben? Handelt es sich nicht um eine höchst subsidiäre Lösung, die nur im unwahrscheinlichen Fall relevant wird, dass man sich über Jahre hinweg auf nichts Sinnvolleres verständigen kann?

          Nichts ist so dauerhaft wie eine vorläufige Regelung

           

          Wer den Backstop auf diese Weise verniedlicht, verkennt, welch enorme Wirkung Provisorien haben können. Das Recht ist voll davon. Das Grundgesetz etwa war anfangs nur als Provisorium gedacht und sollte außer Kraft treten, wenn mit der Wiedervereinigung das gesamte deutsche Volk die Möglichkeit zur Selbstbestimmung wahrnimmt. Als die Vereinigung geschah, hat man bekanntlich auf eine verfassungsgebende Versammlung verzichtet und am Provisorium festgehalten. Ähnlich langlebige Provisorien finden sich im Völkerrecht. Die Haager Landkriegsordnung von 1899 gibt sich bescheiden als vorläufige Regelung aus, „bis ein vollständigeres Kriegsgesetzbuch“ vereinbart ist. Dazu ist es bis heute nicht gekommen. Die Klausel hat daher zu Recht – und für Paragraphen ganz ungewöhnlich  – den Namen des für sie offenbar verantwortlichen Diplomaten Friedrich Martens erhalten. Was auch immer an den Positionen zum Brexit irrational, archaisch oder weltfremd sein mag – die Aufmerksamkeit für den Backstop ist es nicht.

          Die Bedeutung des Backstop zeigt sich nicht nur dann, wenn eine andere Lösung scheitert, sondern auch, wenn sie zustande kommt. Denn rationale Parteien verhandeln nach einem viel gebrauchten Ausdruck im Schatten des Rechts. Sie können und müssen sich stets fragen, was ihre Position ist, falls sie sich nicht einigen. Diese Folge entscheidet über die Verhandlungslast und prägt die Verhandlungsmacht. Daher beeinflusst sie in aller Regel auch einen sie ersetzenden Vertrag. Müsste Großbritannien nach einem Brexit mit der EU vor dem Hintergrund des drohenden Backstops verhandeln, dann bliebe es „vorerst“ an die EU-Zölle gebunden und müsste seine Handelspolitik an die EU angleichen. Nordirland verbliebe für den Warenverkehr „provisorisch“ weitgehend im Binnenmarkt.

          Der Backstop gibt der EU bereits mehr, als sie in einer Verhandlung erreichen könnte

           

          Welche Motivation aber hätte die EU dann noch, einer alternativen Regelung zuzustimmen, die ihren Binnenmarkt nur noch stärker einschränkte? Warum sollte sie sich auf unterschiedliche Zölle in Nordirland und Irland einlassen, wenn mangels einer kontrollierbaren Grenze damit ihr eigener Binnenmarkt gefährdet wäre? Gerade Irland hätte keinerlei Grund, von einer derartigen, die Grenze offenhaltenden Regelung abzuweichen. Der Backstop gibt der EU bereits mehr, als sie in einer künftigen Verhandlung erreichen könnte. Dass er damit aus Sicht der EU überaus sinnvoll ist und Spannungen innerhalb Irlands vermeidet, macht die Sache nicht einfacher. Denn gerade das zeigt, dass es auch künftig schwer werden dürfte, eine für alle Seiten bessere Regelung zu finden. Einmal vereinbart, könnte Großbritannien einen Ersatz für den Backstop nur durchsetzen, wenn es an anderen Stellen der EU sehr weit entgegenkommt. Welchen Grund aber sollte es haben, sich in eine derartig ungünstige Verhandlungsposition zu begeben?

          Die Antwort der EU darauf ist bisher, dass Großbritannien nur auf diese Weise ein Austrittabkommen erhalte und ansonsten das Chaos eines ungeregelten Brexit erleiden müsse. Ein derartiges Abkommen umfasst allerdings viele Fragen zum gesamten Warenverkehr, zum Flugverkehr, zu Wissenschaft und Kultur, die sich notfalls auch ohne Backstop zu Irland regeln ließen. Die EU hingegen setzt alles auf eine Karte und bindet ihre Beziehung zu Großbritannien an eine Frage, für die es keine politisch vermittelbare Lösung gibt. Man kann nicht gleichzeitig die Grenzen offenhalten und die volle nationale Souveränität ausüben. Dass man trotz jahrelanger Diskussion keine Regelung gefunden hat, zeigt deutlich, dass es keine Lösung gibt, die für alle annehmbar wäre. Weder auf die offene irische Grenze noch auf die Souveränität kann man ohne politischen Selbstmord verzichten. Daher bleibt wichtig, was vorerst gilt. Das ist auf der großen Bühne der Weltpolitik nicht anders als im Alltag: Man kann auch dort theoretisch vieles vereinbaren, was zunächst nicht vorgesehen ist. Das gilt beim Kauf eines Brötchens ebenso wie bei der Eheschließung. Dazu aber kommt es in aller Regel nicht, stattdessen setzt sich das Provisorium durch.

          Entscheidend ist, ob die Lage mit Abkommen besser wird, als ohne

           

          Dieses Provisorium gibt es auch ohne Abkommen. Allerdings weicht es vom umstrittenen Backstop radikal ab: Wird nichts anderes vereinbart, verläuft durch Irland ab dem 1. November die Außengrenze des Binnenmarktes. Sämtliche Waren müssten verzollt werden, als kämen sie aus Afrika oder China. Die EU schiebt in Presseerklärungen Großbritannien bereits die Verantwortung dafür zu, da dieses den Austritt erklärt habe. Diese Schuldzuweisung hilft aber nicht weiter, auch nicht der EU. Helfen kann nur ein Abkommen, das wie jeder andere Vertrag kein Strafurteil und keine Moralpredigt ist. Vielmehr beruht es auf Freiwilligkeit und muss daher für beide Seiten Vorteile bieten. Diese beurteilen sich an dem sonst eintretenden Zustand, nicht aber an dem, was man bisher hatte. Die Frage ist daher nicht, ob ein Abkommen besser ist als die Fortsetzung der bisherigen EU. Diese Option hat nach dem erklärten Brexit nie auf dem Verhandlungstisch gelegen, auch wenn viele sie dort gern gesehen hätten. Einzig entscheidend ist, ob die Lage mit Abkommen besser wird als ohne.

          Gerade die EU hat ohne Abkommen viel zu verlieren, weshalb es ein schwacher Trost ist, dass Großbritannien noch mehr verliert. Denn um ihren Binnenmarkt zu schützen, müsste die EU Irland anderenfalls dazu zwingen, die Grenze zu Nordirland zu kontrollieren. Die rechtlichen Instrumente dafür liegen bereit, vor ihrer tatsächlichen Anwendung aber schaudert es einen. Das traditionell freihandelsfreundliche Großbritannien hat am Schutz seines Binnenmarktes ein geringeres Interesse und ist mit hemdsärmeligem Pragmatismus eher bereit, ein paar unverzollte Waren ins Land zu lassen. Der Anführer des Unterhauses Jacob Rees-Mogg hat das bereits achselzuckend erwähnt. Das passt nahtlos zur klassischen Empfehlung Edmund Burkes für die englische Politik, entgegen aller „metaphysischer Sophisterei“ sowohl Regeln zu haben als auch gelegentlich von ihnen abzuweichen.

          Ein Abkommen am Backstop scheitern zu lassen, wäre Ausdruck reiner Ideologie

           

          Es verwundert daher, dass der Backstop von den Verhandlungsführern der EU für prinzipiell unverhandelbar erklärt wird, als sei er eine bindende Vereinbarung, die bereits jetzt den Binnenmarkt schützt. Tatsächlich ist er nicht mehr als ein gescheiterter Vorschlag, welcher der EU nichts bringt, solange Großbritannien ihn ablehnt. Da zu ihm keine akzeptable Alternative in Sicht ist, stellt sich die Frage, ob eine Vereinbarung zu allen anderen Fragen scheitern muss, nur weil man sich in der einen Frage nicht einigen kann. Es wäre tragisch, wenn erst monatelanges Chaos an den Grenzen und in den gewachsenen wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und kulturellen Beziehungen zur Einsicht führte, sich besser auf einige kleine Schritte zu verständigen, als auf den großen zu warten.

          Es gibt daher keinen vernünftigen Grund, die vielfältigen Möglichkeiten einer Vereinbarung auf die Wahl zwischen einem Abkommen mit Backstop oder Chaos zu verkürzen. Warum sollte man Großbritannien nicht entgegenkommen und den Backstop befristen oder ein Kündigungsrecht einräumen? Die dann im schlimmsten Falle eintretende Situation einer fehlenden Regelung für Irland wäre auch nicht problematischer, als die unmittelbar bevorstehende, wenn keine Einigung mehr zustande kommt. Man hätte immerhin etwas Zeit gewonnen, in der sich womöglich auch in Großbritannien eine EU-freundlichere Linie durchsetzt.  

          Die Vertragstheorie hilft daher, sich darüber klar zu werden, dass das Scheitern in einer zentralen Frage wenig darüber sagt, ob in anderen Fragen wie im Handels- und Flugverkehr, in der Sicherheits- und Wissenschaftspolitik Vereinbarungen möglich sind, von denen beide Seiten profitieren. Es wäre Ausdruck reiner Ideologie, wenn man auf sinnvolle Regelungen nur deshalb verzichtet, weil man gleichzeitig nicht noch mehr erreichen kann oder den Zeiten nachtrauert, wo man dank einer größeren EU noch mehr Gemeinsamkeit hatte. Je pragmatischer man jetzt mit der Situation umgeht, umso besser widerlegt man im Übrigen diejenigen, die aus Angst vor einer solchen Ideologie für den Brexit gestimmt haben. Ein für beide Seiten vorteilhaftes Provisorium ist besser als nichts – und womöglich stabiler als jede auf Prinzipien beruhende Lösung.

          Prof. Dr. Lorenz Kähler ist Inhaber des Lehrstuhls für Bürgerliches Recht, Zivilprozessrecht und Rechtsphilosophie an der Universität Bremen.

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