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Einspruch exklusiv : Die Schattenseite des Vertrauens

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Schild am höchsten norwegischen Gericht in Oslo, 23. Mai 2018. Bild: Reuters

Jahrelang wurden Sozialhilfeempfänger in Norwegen zu Unrecht sanktioniert und sogar zu Haftstrafen verurteilt. Behörden und Gerichte wendeten Gesetze sehenden Auges falsch an. Wie konnte es dazu kommen?

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          Anfang November gab die norwegische Agentur für Arbeit und Soziales (NAV) bekannt, eine Regelung bezüglich des Anspruchs auf Pflege-, Kranken- und Arbeitslosengeld (Pleie-, syke- und arbeidsavklaringspenger) jahrelang systematisch falsch und im Widerspruch zu inkorporiertem europäischem Recht angewandt zu haben. Daraus ist die schwerste Krise des norwegischen Rechtsstaats in der Nachkriegszeit geworden, weil der Fehler weder vom Gesetzgeber, noch den Gerichten, der Anwaltschaft oder der Rechtswissenschaft aufgedeckt wurde. Die Folge: bis zu 2400 Personen wurden von der Arbeitsagentur fälschlich zur Rückzahlung von Sozialleistungen, oft in Höhe von mehreren Zehntausend Euro verpflichtet und verloren gleichzeitig diese Ansprüche teilweise oder ganz für die Zukunft. Damit nicht genug, in vielen Fällen hat die Agentur Anzeige erstattet. Nach derzeitigen Erkenntnisstand sind 48 Personen zu Unrecht wegen schwerem Sozialversicherungsbetrug verurteilt worden, davon 36 zu Gefängnisstrafen ohne Bewährung. Und das nur, weil sie von ihrem Recht zu Personenfreizügigkeit Gebrauch gemacht haben, während sie Leistungen in Norwegen bezogen. Weder die Staatsanwälte noch die Verteidiger der Angeklagten oder die Richter bis hin zum obersten Gerichtshof des Landes (Høyesterett) haben reagiert. Die Rechtsauffassung der Agentur wurde unkritisch übernommen. Diese findet ihrerseits Stütze im norwegischen Sozialversicherungsgesetzes (Folketrygdeloven). Der Anspruch auf solche Sozialversicherungsleistungen ist im Gesetz an den Aufenthalt im „Lande“ gekoppelt. Wer sich gleichwohl längere Zeit in einem Mitgliedsland des Europäischen Wirtschaftsraums (EWR) aufhielt, ohne vorher die Genehmigung von NAV einzuholen (die laut Gesetz nur ausnahmsweise und nur für kürzere Zeiträume gewährt werden kann), dem konnte dies als schwerer Sozialversicherungsbetrug zur Last gelegt werden: Strafrahmen Freiheitsentzug bis zu sechs Jahre (§§ 371 straffeloven).

          Klare Anhaltspunkte für die Unvereinbarkeit des Sozialversicherungsgesetzes mit dem Grundsatz der Personenfreizügigkeit lagen aber spätestens mit der Inkorporation der Europäischen Verordnung 883/2004 zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit vor, die am 1. Juni 2012 in Norwegen in Kraft trat. Gemäß Art. 21 Abs. 1 darf das Recht auf Sozialleistungen nicht automatisch entfallen, weil sich der Empfänger in einem anderen EWR-Land aufhält. Die völkerrechtliche Pflicht, diese Grundfreiheit zu respektieren, hat Norwegen bereits durch seinen Beitritt zum EWR-Abkommen im Jahre 1994 anerkannt. Nun kann man darüber streiten, ob aus dieser völkerrechtlichen Verpflichtung eine Pflicht zur europarechtskonformen Auslegung des norwegischen Sozialversicherungsgesetzes folgt. Mit dem Gesetz zur Inkorporation der EU-Sozialversicherungsverordnung war dieser Zweifel jedenfalls ausgeräumt, oder hätte es sein müssen. Dass das neue Gesetz die Möglichkeit zum ‚Sozialleistungsexport‘ eröffnen würde, hatte bereits eine Gesetzgebungskommission erkannt. Eine Änderung des Sozialversicherungsgesetzes erfolgte gleichwohl nicht. Die Folge: Agentur, Staatsanwaltschaften und Strafgerichte ignorierten die Verordnung bis Ende Oktober 2019, obgleich Sozialgerichte bereits 2017 und 2018 die Unvereinbarkeit der Verwaltungspraxis mit der Verordnung angemahnt und einzelne Bescheide aufgehoben haben.

          Inkaufnahme von Niederlagen, um Klärung zu verhindern

          Bemerkenswert ist, dass nicht eine einzige dieser Entscheidungen, wie sonst ganz gängige Praxis, an ein höheres Gericht appelliert wurde. Die Sachbearbeiter in den entsprechenden Agenturen scheinen die Niederlagen vor den Sozialgerichten bewusst in Kauf genommen zu haben, um eine höchstrichterliche Klärung dieser Frage zu verhindern. Aus jüngst veröffentlichten internen Schreiben der Behörde geht klar hervor, dass man mit allen Mitteln eine höchstrichterliche oder gar europäische gerichtliche Klärung vermeiden müsse, um den ‚nationalen Handlungsraum‘ zu bewahren. Dies ist aber keinesfalls ein Grund für die ordentlichen Gerichte, jegliche Schuld am Skandal von sich zu weisen. Schließlich waren es die ordentlichen Gerichte, die die Strafurteile verhängten.

          Sogar das oberste Gericht des Landes war aktiv am Skandal beteiligt. In einer Entscheidung aus dem Jahre 2017 (HR-2017-560-A) hatte das Høyesterett über das Strafmaß in einem solchen Sozialversicherungsbetrugsfall zu entscheiden. Im Gegensatz zum Berufungsgericht (Lagmannsrett), das durch eine kreative Rechtsanwendung mindernde Umstände im konkreten Fall sah, hielten die Richter des Høyesterett am Strafmaß des Amtsgerichts (75 Tage ohne Bewährung) fest. Die erkennende Kammer des Gerichts unter Vorsitz der Justiziarin des Høyesterett T. M. Øie befand, der Angeklagte, der zwischen 2010 und November 2012 mehrere Monate in seiner Heimat in Italien verbracht hatte, sei des grob fahrlässigen, schweren Versicherungsbetrugs schuldig. Wir erinnern uns, seit Juni 2012 war die EU-Verordnung geltendes norwegisches Recht. Øie verteidigte sich kürzlich damit, dass Gegenstand der Berufung vor dem obersten Gericht lediglich das Strafmaß gewesen sei, und europarechtliche Aspekte hätten gar nicht geprüft werden können. Ein Blick in die Strafprozessordnung (§ 342 Abs. 2) belehrt uns jedoch eines Besseren. Diese Vorschrift erlaubt es dem Høyesterett ausdrücklich auch die Aspekte eines Strafurteils zu prüfen, die nicht explizit Gegenstand der Berufung sind. Der ehemalige Richter des Høyesterett, Professor J. E. Skoghøy, hat in einer für norwegische Verhältnisse ungewöhnlich polemischen Chronik ausgeführt, dass es doch wohl nicht sein könne, dass das Høyesterett ein Strafmaß für eine Handlung festsetzt, die offenbar gar nicht strafbar ist. Das Gericht kann sich auch nicht darauf berufen, die europarechtliche Implikation sei nicht Gegenstand der Verhandlung gewesen. Die inzwischen veröffentlichten Prozess-Mitschriften des Rechtsbeistandes des Angeklagten J. C. Elden belegen das Gegenteil.

          Betroffene waren besonders schutzbedürftig

          In dem geschilderten Fall hat keiner der insgesamt elf professionellen Richter den Vorrang des Europarechts thematisiert. 23 Jahre nach dem Beitritt zum EWR-Abkommen scheint es unter norwegischen Juristen noch immer an einer hinreichenden Sensibilisierung für europarechtliche Einflüsse auf das nationale Recht zu mangeln. Es ist symptomatisch, dass offenbar kaum ein Pflichtverteidiger in den 48 Fällen, in denen Strafurteile ausgesprochen worden sind, die Unvereinbarkeit der Verwaltungspraxis mit der seit 2012 geltenden (norwegischen!) Rechtslage angeführt hat. Dort, wo dies in Ausnahmefällen getan wurde, haben die Richter das norwegische Umsetzungsgesetz schlicht ignoriert. Besonders gravierend ist, dass die Betroffenen oftmals Personen sind, die besonders auf den Schutz der Sozialgemeinschaft angewiesen waren und sind. Der Fall einer fünffachen alleinerziehenden Mutter, die von einem Amtsgericht zu 21 Tagen Freiheitsentzug ohne Bewährung verurteilt worden ist, weil sie die Hilfe ihrer in Spanien lebenden Eltern in Anspruch genommen hatte, belegt dies in aller Deutlichkeit. Die Verteidigerin der Angeklagten hatte sich auf den Vorrang der Freizügigkeit berufen, das Gericht hielt dieses Argument aber ohne weitere Begründung für irrelevant. Die finanziell und psychisch stark gebeutelte Frau gab daraufhin auf.

          Die Arbeitsagentur konnte ihre Jagd nach vermeintlichen Sozialhilfebetrügern auch deshalb über Jahre hinweg unbehelligt fortsetzen, weil viele Betroffene, denen der klare Wortlaut des Sozialgesetzes vorgelegt wurde, ihre vermeintliche Rechtsverletzung eingestanden und damit das Recht auf rechtlichen Beistand verloren. Auch die naturgemäß dürftige wirtschaftliche Lage der Betroffenen und das Unvermögen, sich einen Anwalt zu leisten, dürften den Skandal begünstigt haben. Trotzdem ist schwer begreiflich, wie es zu einem solchen Systemversagen in einem Land kommen konnte, das eigentlich zu den Vorreitern in punkto Rechtsstaatlichkeit zählt.

          Hohes Vertrauen der Norweger in Staat und Justiz

          Die Aufklärung der Ursachen wird sicherlich noch Jahre dauern und verschiedene Untersuchungskommissionen beschäftigen. Viele involvierte Institutionen haben bereits ihre Verantwortung anerkannt und zeigen Reue. Gleichzeitig verweisen sie aber gerne darauf, dass es sich eben um ein Systemversagen gehandelt habe und sie daher nur eine Mitschuld treffe, wobei die Betonung auf „Mit“ liegt, nicht auf „Schuld“. Es wird darauf hingewiesen, dass monokausale Erklärungen in Hinblick auf die komplexen nationalen und internationalen Regelwerke und institutionellen Rahmenbedingungen wenig zielführend seien. Wenn sich aber Juristen auf die Komplexität des Regelwerks berufen, ist das ein Armutszeugnis der Profession.

          Wer aufrichtig Selbstreflexion betreiben will, der wird nicht umhinkommen, die Grundbedingungen der Norwegischen Gesellschaft, der politischen und der Rechtskultur mit einzubeziehen. Denn es sind diese gesellschaftlich-kulturellen Bedingungen, die das Systemversagen erst ermöglicht und über viele Jahre begünstigt haben. Ein besonders relevantes Charakteristikum der norwegischen Kultur ist das vergleichsweise hohe Vertrauen, das die Norweger ihren politischen und insbesondere rechtlichen Institutionen entgegenbringen. Hohe Vertrauenswerte haben das Parlament (83 %), die Polizei (87 %), und die Regierung (73%). Am höchsten ist jedoch das Vertrauen in die Gerichte; 89 % der befragten Norweger gaben an, ein sehr hohes oder hohes Vertrauen in ihre Gerichte zu haben. Empirische Untersuchungen auf europäischer Ebene belegen, dass dies ein Spitzenwert sogar im Vergleich mit den skandinavischen Nachbarländern ist.

          Selbstkontrolle funktionierte gut – bis sie es nicht mehr tat

          Dieses Vertrauen scheint auf den ersten Blick auch nicht unbegründet. So schneidet Norwegen seit Jahren bei internationalen Untersuchungen zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips mit hervorragenden Werten ab. Viele Soziologen, Politiker und Juristen betrachten das Vertrauen der Bürger als Rückgrat des Rechtstaats. Wo aber bedingungsloses Vertrauen zu unkritischer Pflichterfüllung führt, zeigt es seine Schattenseite.

          Das hohe Vertrauen in staatliche Institutionen in Norwegen kann durch eine Kombination aus verschiedenen historischen, geografischen und ökonomischen Faktoren erklärt werden. Der vielleicht wichtigste davon ist das Fehlen systematischen Machtmissbrauchs durch die Obrigkeit. Mit Ausnahme der Deutschen Besatzungszeit, konnten die Norweger stets darauf bauen, dass sich die staatlichen Institutionen innerhalb ihrer konstitutionellen Schranken bewegen. Formalisierte Kontrollmechanismen fehlen daher weitestgehend, stattdessen wird auf in langjähriger Verwaltungspraxis und ungeschriebenen Verhaltensnormen etablierte Formen der Selbstkontrolle gesetzt. Eben diese Mechanismen haben aber im NAV-Skandal versagt.

          Insbesondere dort, wo die Politik klare Vorgaben macht, wie im Fall der Eindämmung von Sozialleistungsmissbrauch, scheint die Gefahr offenbar besonders groß, dass Behörden die eigenen Verhaltenskodizes übergehen. Als die European Surveillance Agency (das EWR-Äquivalent zur EU-Kommission) bei der norwegischen Regierung nachfragen ließ, wie denn ein Konflikt zwischen nationalem Recht und Art. 21 der Verordnung zu lösen sei, hat das Arbeitsministerium kurzerhand geantwortet, in diesem Fall habe das EU-Recht selbstverständlich Vorrang (vgl. § 2 Umsetzungsgesetzes zum EWR-Abkommen). Angewandt hat man dieses ganz grundlegende Prinzip gleichwohl nicht. Stattdessen haben Behörden, Gerichte, aber auch die Anwälte der Betroffenen allzu gutgläubig und bereitwillig versucht, die politischen Zielvorgaben der Regierung zu realisieren.

          Auch sozialer Status scheint eine wichtige Rolle gespielt zu haben. Sozialhilfeempfänger und Ausländer stehen unter Generalverdacht. Wie der Skandal verdeutlicht, machen Gerichte von dem ihnen ansonsten zustehenden weiten Ermessensspielraum in den Fällen, in denen diese Gruppen betroffen sind, kaum Gebrauch. In Deutschland hat die historische Erfahrung gelehrt, dass eine Kombination aus formellen und informellen Kontrollmechanismen zum Schutz des Rechtsstaats und der wehrhaften Demokratie unerlässlich sind. Diese Erfahrung könnte Norwegen nun nachholen. In Zeiten von Rechtspluralismus und konkurrierenden Rechtsregimen scheint es aber unerlässlich, legislative Rechtmäßigkeitskontrollen einzurichten, um das Vertrauen der Bürger in den Rechtsstaat zu sichern. Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser; auch in Norwegen.

          Professor Dr. Sören Koch, PhD lehrt vergleichendes Recht an der Universität Bergen in Norwegen.

          Frankfurter Allgemeine Einspruch

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