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Grenzkontrollen : Alles muss man selbst machen lassen

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Ohne gültige Dokumente geht an den europäischen Außengrenzen nichts mehr. Ein Flüchtling aus Syrien Bild: AFP

Grenzkontrollen sind eine staatliche Aufgabe, die moderne Staaten gerne delegieren. An andere Staaten oder auch private Dienstleister. Das stößt allerdings immer öfter an Grenzen.

          In vielen Lebensbereichen ist man darauf angewiesen, dass andere im eigenen Auftrag handeln – und, so hofft man, im Interesse des Auftraggebers. Wenn man sich selbst nicht auskennt, nicht genug Zeit hat oder nicht vor Ort sein kann, muss man Aufgaben an andere delegieren. Das Delegieren wird zum Problem, wenn man nicht nur mit Schlendrian und unbeabsichtigten Fehlern rechnen muss, sondern auch damit, dass der Auftragnehmer andere, nämlich seine eigenen, Interessen verfolgt.

          Problematische Beziehungen dieser Art sind Gegenstand der sogenannten Prinzipal-Agenten-Theorie. Ein klassisches Beispiel ist das Verhältnis von Managern und Unternehmenseigentümern: Die Eigentümer erwarten, dass die Manager das Unternehmen in ihrem Interesse leiten. Doch große Teile der Entscheidungen entziehen sich ihrer direkten Kontrolle. Die Manager können deshalb ihre Position nutzen, um erst einmal ihre eigenen Interessen zu bedienen – zum Beispiel, indem sie sich mit guten Gehältern und Boni versorgen. Der „Agent“ hat durch den direkten Bezug zum Gegenstand einen Informationsvorsprung und kann diesen nutzen, um seine eigenen Interessen auf Kosten des „Prinzipals“ zu fördern. Der Prinzipal muss deshalb geeignete Anreize bieten, damit der Agent in seinem Sinne handelt. Und er muss kontrollieren, ob dies funktioniert.

          Ausweg zwischenstaatliche Arbeitsteilung

          Beispiele für Prinzipal-Agenten-Beziehungen finden sich nicht nur in der Wirtschaft, sondern auch in der Politik. In einem kürzlich publizierten Aufsatz untersuchen Lena Laube von der Universität Bonn und Andreas Müller vom Bundesamt für Migration und Flüchtlinge vor diesem Hintergrund das Delegieren von Migrationskontrolle. Sie gehen von der Beobachtung aus, dass die Staatsgrenze als klassischer Ort der Kontrolle spätestens seit den 1990er Jahren an Bedeutung verloren hat. Viele Staaten sind dazu übergegangen, bereits in den Herkunftsländern zu kontrollieren beziehungsweise: andere kontrollieren zu lassen, das heißt, die Migrationskontrolle teilweise zu delegieren.

          Das bei einer Botschaft im Herkunftsland zu durchlaufende Visumsverfahren ist eine Variante. Sie delegiert die Migrationskontrolle innerhalb der staatlichen Behörden – von den Innenbehörden zur Auslandsvertretung. Daneben gibt es drei weitere Arten des Delegierens: an andere Staaten, an Staatenverbünde und an private Akteure. Die zwischenstaatliche Delegation bezieht Transitstaaten in die Migrationskontrolle mit ein. Ihnen werden Anreize geboten, einen Teil der Kontrollaufgaben zu übernehmen, zum Beispiel finanzielle und technologische Unterstützung bei der Grenzüberwachung oder Einreiseerleichterungen für die eigene Bevölkerung.

          Auf einer zwischenstaatlichen Arbeitsteilung beruht auch das supranationale Delegieren, beispielsweise innerhalb des Schengenraums. Hier übertragen jedoch mehrere Staaten, nämlich die „Kernstaaten“ ohne Außengrenze, die Verantwortung auf die „Randstaaten“. Private Akteure schließlich kommen ins Spiel, wenn Fluggesellschaften die Aufgabe übernehmen, Reisedokumente zu prüfen, weil sie ansonsten mit empfindlichen Geldstrafen rechnen müssen.

          Die Agenten der Kontrolle

          Es gibt zwei Motive dafür, Kontrolle auf diese Weisen zu delegieren: Zum einen kann die Expertise vor Ort genutzt werden, etwa bei der Einschätzung der Rückkehrwilligkeit von Antragstellern und bei der Prüfung von Dokumenten; zum anderen können unpopuläre Entscheidungen abgewälzt werden. Humanitäre Verpflichtungen können so gelockert werden, ohne die eigenen Asylsysteme zu ändern. Diesen Vorteilen stehen aber Nachteile gegenüber, vor allem der Verlust eigener Handlungs- und Kontrollmöglichkeiten.

          Als besonders heikel gilt in dieser Hinsicht die Delegation von Kontrollaufgaben an private Akteure. Deren Arbeit kann schließlich kaum überwacht werden. Doch Staaten geben in diesem Fall nur einen so kleinen Teil der Aufgaben ab, dass sie kaum geschädigt werden können. Anders liegt der Fall beim zwischenstaatlichen und insbesondere suprastaatlichen Delegieren: Wenn Randstaaten als Agenten die Kontrolle der Außengrenzen übernehmen, müssen die Prinzipale darauf vertrauen, dass dies in ihrem Interesse und nach ihren Vorstellungen geschieht. Die Flüchtlingskrise führt vor Augen, dass dieses Vertrauen riskant sein kann. Doch Kontrolle ist schwierig: Wie sich gerade wieder zeigt, lässt sich kein Staat gern in sein Hoheitsgebiet hineinregieren – auch wenn er es selbst kaum noch regieren kann.

          Der Prinzipal muss dann helfend und unauffällig überwachend unter die Arme greifen – und wird das Problem letztlich nicht los. Dennoch führt bei grenzüberschreitenden Problemen kein Weg daran vorbei, andere Staaten oder private Akteure miteinzubeziehen. Keine Lösung, aber eine passende Formel für dieses Dilemma stammt von der Popgruppe „Deichkind“: „Alles muss man selber machen lassen“. Man kann eben nicht alles selbst machen. Aber wenn man andere machen lässt, ist man selbst für das Gelingen mitzuständig.

          Literatur:

          L. Laube und A. Müller (2015): Warum die Kontrolle abgeben? Die Delegation von Migrationskontrolle aus der Prinzipal-Agent-Perspektive. Berliner Journal für Soziologie 25 (online first).

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