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Soziale Systeme : Wer sattelt den Amtsschimmel?

  • -Aktualisiert am

Die öffentliche Verwaltung ist wenig populär. Das liegt vor allem daran, dass sievon der Zustimmung ihres Publikums unabhängig ist. Bild: Picture-Alliance

Sich über Behörden zu ereifern ist billig. Dabei kann man selbst bei diesem Thema sachlich bleiben. Und versuchen, ein populäres Buch über Verwaltung zu schreiben.

          Die öffentliche Verwaltung ist nicht gerade populär. Niemand sucht sie um ihrer selbst willen auf, und manch einer verlässt die Behörde mit geballten Fäusten. Das liegt vor allem daran, dass die Verwaltung von der Zustimmung ihres Publikums unabhängig ist. Abhängig nur von einer politischen Pauschalunterstützung ihres Systems, kann sie über eingehende Anträge verbindlich entscheiden, und als „Eingriffsverwaltung“ kann sie dabei auch deutlich Unwillkommenes zumuten.

          Der Bürger mag sich bemühen, ihr einen Rechtsfehler nachzuweisen, aber wenn das daraufhin angerufene Verwaltungsgericht keinen findet, hat er den Verwaltungsakt hinzunehmen. Seine Unzufriedenheit geht die Verwaltung danach nichts mehr an, und auch gegen die „politischen Konsequenzen“, die er am nächsten Wahltag zu ziehen gedenkt, ist sie mehr oder minder immun. Zwar wird gelegentlich von einer bürgernahen Verwaltung gesprochen, aber da niemand zu sagen weiß, wie sie sich den privaten Wünschen des Bürgers anschmiegen könnte, ohne die Rechtsbindungen ihres Handelns zu lockern, führt das nicht weit.

          Unter diesen Umständen ist es einerseits leicht und andererseits so gut wie unmöglich, ein populäres Buch über Verwaltung zu schreiben. Es ist leicht, wenn man jene Vorbehalte des Publikums einfach nur aufgreift, so wie es zuletzt der amerikanische Ethnologe David Graeber getan hat. Wenn der bekennende Formblatt-Allergiker sich darüber beklagt, dass Sozialhilfe nur erhalten kann, wer eine Anspruchsberechtigung nachweist, dann ist das sicher vielen aus dem Herzen gesprochen.

          Beste Argumente für unpolitische Verwaltung aus Amerika

          Der Konstanzer Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seibel wählt nicht diesen einfachen Weg. Stattdessen berichtet sein neues Buch über jene Klassiker seiner Disziplin, die David Graeber achtlos beiseiteschiebt. Verfasst von Autoren wie Herbert A. Simon oder Max Weber, sind auch diese Referenztexte alles andere als populär. Aber Seibel kann darüber so anschaulich und sachgerecht referieren, dass man seinen Einführungstext nur jedem empfehlen kann, der sich für das Thema interessiert.

          Dem frustrierten Bürger macht Seibel bewusst, dass er mit seinen Klagen nicht allein steht. Auch für Parteipolitiker ist die Verwaltung oft eine Zumutung, um von den Beschwerden ihres eigenen Personals gar nicht zu reden. Diese gelegentliche Enttäuschung all ihrer Interaktionspartner wird freilich nicht verständlich, solange man in der Verwaltung nur den verlängerten Arm eines dieser Partner zu sehen vermag.

          So aber hatten es jene klassischen Beschreibungen gehalten, die sich das Verhältnis von demokratischer Politik und Verwaltung nach dem Muster einer Trennung von Führung und Ausführung dachten. Aber die Politik ist ja nach Parteien differenziert, und eine Anpassung der Verwaltung an die jeweils stärkste von ihnen würde den Anhängern anderer Parteien schwerlich gerecht. Gerade aus Amerika, wo der jeweilige Wahlsieger noch zu Beginn des zwanzigsten Jahrhunderts so gut wie alle Verwaltungsstellen für die eigenen Leuten beanspruchte, stammen denn auch die besten Argumente zugunsten einer unpolitischen Verwaltung, die auf politische Gesetzgebung eingestellt ist, nicht aber auf politische Eingriffe in laufende Verfahren - und erst recht nicht auf ein politisch voreingenommenes Personal. Wie wenig diese Ordnung den Politikern zusagt, kann man sich denken.

          Verwaltungsmodell muss auf Bild des Dieners eines Herrn verzichten

          Andere Beschreibungen hatten den politischen Herren der Verwaltung darum gegen einen anderen ausgetauscht: Statt der Politik und auf diesem Umwege dann auch dem Gemeinwohl zu dienen, diene sie in Wahrheit nur den partikularen Interessen ihres eigenen Personals - so die klassische Bürokratiekritik, die von Graeber aufgewärmt wird, während sie bei Wolfgang Seibel ein wenig zu kurz kommt. Aber wie konnte es dann zu jener neueren Bürokratiekritik kommen, die auch in diesem Herren der Verwaltung nur einen ihrer Leidtragenden sieht? Seibel erinnert daran, dass Soziologen wie Robert K. Merton den Beamten als jemanden beschreiben, der an einer Berufskrankheit namens Entfremdung leide.

          Ein angemessenes Modell der Verwaltung müsste offenbar darauf verzichten, sie als den Diener eines - und nur eines - Herren zu denken. Stattdessen könnte man sie als ein soziales System beschreiben, das sich in einer Umwelt zu behaupten versucht, die nach Parteipolitik, Publikum und persönlichen Belangen des eigenen Personals differenziert ist, und das gerade im Gegensatz dieser Interessengruppen die Grundlage seiner eigenen Autonomie findet. Über theoretische Ansätze dieses Typs berichtet Seibel mit erkennbarer Sympathie, aber leider nur anhand der älteren Koalitionstheorie und ohne auf deren Weiterentwicklung durch Niklas Luhmann einzugehen. Dem intellektuellen Gewinn, den die Lektüre seines Buches beschert, tut dies keinen Abbruch: Die Buchhändler sollten es neben dem Graeber-Buch aufstellen - und es dem zögernden Leser vor diesem empfehlen.

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