https://www.faz.net/-gqe-13532

Steuerpolitik : Der Griff zur Mehrwertsteuer ist alternativlos

  • -Aktualisiert am

Der Herr der Schulden wohnt schlicht: Eingang zum Büro des Bundesfinanzministeriums in der Wilhelmstraße Bild: Matthias Lüdecke - FAZ

Wenn es in Deutschland nicht zu einem kleinen Wirtschaftswunder kommt und die Politik die Schuldenbremse nicht über Bord werfen will, sind höhere Steuern kaum zu vermeiden. Warum sich dabei die Mehrwertsteuer anbietet, erläutert der Finanzwissenschaftler Clemens Fuest.

          11 Min.

          Der künftige Kurs der deutschen Steuerpolitik ist zu einem zentralen Thema im Bundestagswahlkampf geworden. Begonnen hat alles mit dem Versprechen einiger Parteien, die Einkommensteuern zu senken, sobald die Haushaltslage es zulässt. Kritiker halten dem entgegen, die Lage der öffentlichen Haushalte erlaube keine Steuerentlastung. Die nächste Bundesregierung sei voraussichtlich eher gezwungen, Steuern zu erhöhen. Diese Kritik lässt sich mit guten Argumenten untermauern. Zum einen reißt die Wirtschaftskrise einschließlich der staatlichen Programme zur Rettung von Konjunktur und Banken tiefe Löcher in die Etats. Zum anderen hat die Politik erst kürzlich die im Grundgesetz verankerten Regeln zur Begrenzung der Verschuldung reformiert. Die neue Schuldenbremse verpflichtet den Bund, spätestens von 2016 an einen annähernd ausgeglichenen Haushalt vorzulegen. Die Länder sollen 2019 folgen. Ausnahmen sieht die Schuldenbremse nur für außergewöhnliche Notfälle vor. Die aktuelle Krise ist sicherlich ein solcher Notfall, aber bis 2016 wird sie hoffentlich überwunden sein.

          Sind Steuererhöhungen also unvermeidlich? Konsens besteht darüber, dass Steuererhöhungen erst in Frage kommen, wenn dieser Wirtschaftsabschwung überwunden ist. Ob dann Steuern erhöht werden müssen, wird davon abhängen, wie schnell das Wachstum zurückkehrt. Dass die Defizite durch die Erholung allein abgebaut werden können, ist allerdings unwahrscheinlich. Auch die Vorstellung, dass Steuersenkungen sich weitgehend selbst finanzieren, weil sie das Wachstum steigern, ist unrealistisch.

          Welche Erwartungen hat die Bundesregierung? Die aktuelle Finanzplanung beruht auf der Annahme, dass nach dem Einbruch der Wirtschaftsleistung in diesem Jahr im Jahr 2010 eine nominale Wachstumsrate von 1,2 Prozent erreicht wird, die dann in den Folgejahren auf 3,75 Prozent ansteigt. Bei einer Inflationsrate von zwei Prozent würde dieses Szenario einer eher zögerlichen Erholung mit realen Wachstumsraten zwischen ein und zwei Prozent ab 2011 entsprechen. Wenn das so eintritt, würde die Nettoneuverschuldung des Staates nach einem Anstieg auf 113 Milliarden Euro 2009 und 133 Milliarden Euro 2010 in den Folgejahren langsam sinken, im Jahr 2013 aber immer noch bei rund 70 Milliarden Euro und damit etwa drei Prozent des Bruttoinlandsproduktes liegen. Davon entfielen 48 Milliarden Euro auf den Bund. Die Schuldenbremse lässt durchaus Spielräume für eine gewisse Verschuldung, aber Defizite in diesem Umfang wären nicht zulässig.

          Nimmt man die Schuldenbremse ernst, sind Steuererhöhungen kaum zu vermeiden

          Bevor man sich dafür entscheidet, Steuern zu erhöhen, ist es sicherlich notwendig, Ausgabenkürzungen in den Blick zu nehmen. Jedoch sieht die bisherige Finanzplanung schon vor, dass die Staatsausgaben zwar 2009 und 2010 ansteigen, danach aber nominal um etwa zwei Prozent pro Jahr sinken. Das erfordert erhebliche Ausgabendisziplin. Die Erfahrungen mit Ausgabenplanungen der Vergangenheit legen nahe, dass letztlich eher mehr Geld ausgegeben wird als vorgesehen. Man kann es drehen und wenden, wie man will: Wenn es in Deutschland nicht zu einem kleinen Wirtschaftswunder kommt und die Politik die Schuldenbremse nicht über Bord werfen will, sind Steuererhöhungen kaum zu vermeiden.

          Unter den Steuern, die erhöht werden könnten, wird am häufigsten die Mehrwertsteuer genannt. Es gibt aber auch Forderungen, die Einkommensteuern zu erhöhen, Unternehmensgewinne stärker zu belasten, Grundsteuern auszubauen oder Erbschaften stärker zu besteuern, mehr Umweltsteuern einzusetzen oder neue Steuern einzuführen, etwa eine Steuer auf Transaktionen an Finanzmärkten. Die Entscheidung darüber, welche Steuerquellen in den nächsten Jahren stärker genutzt werden, rührt an die grundsätzliche Frage, wie das Steuersystem in einer modernen, international offenen Volkswirtschaft gestaltet sein sollte.

          Bei der Beantwortung dieser Frage sind verschiedene Aspekte relevant. Erstens müssen hinreichend ergiebige Steuern eingesetzt werden, damit genug Aufkommen erzielt wird. Zweitens sollten Verzerrungen ökonomischer Entscheidungen und negative Auswirkungen der Besteuerung auf Wachstum und Beschäftigung möglichst gering gehalten werden. Drittens soll die Verteilung der Steuerlasten gerecht sein. Menschen mit hoher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit - gemessen am Einkommen oder am Konsum - sollen mehr Steuern zahlen als Menschen mit niedrigerer Leistungsfähigkeit.

          Auf der Suche nach der „optimalen Steuerstruktur“

          Hinzu können Lenkungsziele kommen. So können Steuern eingesetzt werden, um umweltbelastende Aktivitäten zurückzudrängen. Darüber hinaus spielen administrative Aspekte eine Rolle. Für die Steuerverwaltung muss es mit vertretbarem Aufwand möglich sein, Steuern einzutreiben. Gleichzeitig sollten die Steuerzahler nicht mehr als nötig mit Dokumentations- und Erklärungspflichten belastet werden. Dieser Aspekt spricht dafür, einfache Steuern gegenüber komplizierten zu bevorzugen.

          Die verschiedenen Ziele und Anliegen, die bei der Gestaltung der Steuerstruktur zu beachten sind, stehen teilweise miteinander in Konflikt. Beispielsweise ist es im Sinne einer gerechten Steuerlastverteilung wünschenswert, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit jedes einzelnen Einkommensteuerzahlers bei der Bemessung seiner Einkommensteuerschuld möglichst detailliert zu berücksichtigen. Das führt aber zu einem sehr komplizierten Steuersystem, das hohe Verwaltungskosten verursacht. Unter dem Aspekt der Vermeidung negativer Wachstumswirkungen des Steuersystems kann es wünschenswert sein, Kapitaleinkommen niedrig zu besteuern. Aber da ein Großteil der Kapitaleinkommen an Steuerzahler fließt, die insgesamt überdurchschnittliche Einkommen erzielen, ist eine niedrige Besteuerung von Kapitaleinkommen unter dem Aspekt gerechter Steuerlastverteilung nachteilig.

          Die Steuerpolitik hat die Aufgabe, mit diesen Zielkonflikten umzugehen und Prioritäten zu setzen. Die Frage, wo diese Prioritäten zu setzen sind, erfordert politische Wertungen etwa darüber, wie viel Einkommensungleichheit hingenommen werden soll oder wie wichtig Lenkungsziele im Bereich des Umweltschutzes oder der Gesundheitspolitik sind. Aus diesem Grund lässt sich auf der Basis finanzwissenschaftlicher Überlegungen allein keine "optimale" Steuerstruktur bestimmen. Dass derzeit vor allem eine Erhöhung der Mehrwertsteuer diskutiert wird, hat damit zu tun, dass die Prioritäten darin gesehen werden, zusätzliches Steueraufkommen zu beschaffen und die negativen Nebenwirkungen für Investitionen, Beschäftigung und Wirtschaftswachstum möglichst gering zu halten. Das wird deutlich, wenn man die Wirkung von Mehrwertsteuern und Einkommensteuern vergleicht.

          Höhere Mehrwertsteuer belastet Wettbewerbsfähigkeit nicht

          Zunächst einmal ist zu beachten, dass Konsumsteuern und Einkommensteuern unter bestimmten Bedingungen sehr ähnlich wirken. Wenn Einkommen stets unverzüglich für Konsum verwendet wird und grenzüberschreitende wirtschaftliche Aktivität keine Rolle spielt, ist es letztlich zweitrangig, ob durch eine Einkommensteuer das für den Konsum verfügbare Einkommen geschmälert wird oder ob Konsumsteuern das Preisniveau steigern, so dass die reale Kaufkraft des Einkommens sinkt. Jenseits dieser Übereinstimmung gibt es jedoch wichtige Unterschiede.

          Der wichtigste Unterschied besteht in der Auswirkung auf den internationalen Standortwettbewerb. Höhere Einkommensteuern oder auch Sozialversicherungsbeiträge in Deutschland verteuern die Arbeitskosten im Vergleich zum Ausland und reduzieren so die internationale Wettbewerbsfähigkeit inländischer Unternehmen und inländischer Arbeitsplätze. Konsumsteuern wirken anders, weil sie nach dem Bestimmungslandprinzip erhoben werden: Eine höhere Mehrwertsteuer belastet die internationale Wettbewerbsfähigkeit deutscher Unternehmen nicht. Denn ausländische Unternehmen, die den deutschen Markt beliefern, zahlen wie inländische Firmen die höhere deutsche Mehrwertsteuer. Exporte deutscher Unternehmen ins Ausland sind von der deutschen Mehrwertsteuer befreit. Negative Wirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit inländischer Produktion ergeben sich nur dort, wo Konsumenten international mobil sind.

          Aber auch in Sektoren ohne internationalen Wettbewerb hat die Mehrwertsteuer gegenüber der Einkommensteuer Vorteile, was die Wirkungen auf Wachstum und Beschäftigung angeht. Die Einkommensteuer hemmt Investitionen, weil sie Investitionserträge belastet. Die Mehrwertsteuer vermeidet dies, denn beim Erwerb von Investitionsgütern gezahlte Mehrwertsteuer wird den Unternehmen erstattet.

          Konsumsteuern belasten das Wachstum weniger als andere Steuern

          Die These, dass Konsumsteuern wie die Mehrwertsteuer das Wachstum weniger beeinträchtigen als andere Steuern, ist durch empirische Studien belegt. So kommt beispielsweise die OECD in einer Untersuchung über die Wachstumswirkungen des Steuersystems zu dem Ergebnis: Konsumsteuern und Steuern auf immobiles Vermögen wie etwa Grundsteuern haben deutlich geringere negative Wachstumseffekte als Einkommensteuern. Steuern auf Unternehmensgewinne sind besonders wachstumsfeindlich.

          Den besseren Wachstumswirkungen der Konsumsteuern steht der Nachteil gegenüber, dass die individuelle wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Steuerzahler nicht berücksichtigt werden kann. Verteilungspolitische Anliegen können nur sehr holzschnittartig verfolgt werden, indem ein ermäßigter Mehrwertsteuersatz oder eine Steuerbefreiung für Güter gewährt wird, die im Budget von Haushalten mit niedrigen Einkommen großes Gewicht haben. Beispiele wären der ermäßigte Steuersatz für Lebensmittel oder Mehrwertsteuerbefreiungen für Gesundheitsleistungen.

          Relevant für die Verteilungswirkungen ist außerdem, dass eine Erhöhung der Mehrwertsteuer auch diejenigen belastet, die ganz oder teilweise von Einkommen leben, die nicht der Einkommensteuer unterliegen, wie Bezieher von Sozialtransfers oder bestimmter Altersrenten. Belastet werden auch Menschen, die von Vermögen leben, das in der Vergangenheit gebildet worden ist.

          Unter Verteilungsaspekten kann die Mehrwertsteuer auch positive Wirkungen entfalten und die Einkommensteuer sinnvoll ergänzen. Das hat damit zu tun, dass Einkommensteuern in der Praxis unterschiedliche Einkommensarten sehr unterschiedlich erfassen. So ist der Erfassungsgrad bei Einkommen aus abhängiger Beschäftigung sehr gut, weil der Zugriff des Fiskus durch das Quellenabzugsverfahren sehr effektiv gestaltet werden kann. Bei anderen Einkommensarten, wie Einkommen aus selbständiger Tätigkeit, ist die Erfassung administrativ schwieriger, so dass hier nach vorliegenden Schätzungen ein größerer Teil des Einkommens der Besteuerung entgeht als bei anderen Einkommensarten. Die Bezieher dieser Einkommen werden aber durch Konsumsteuern belastet, wenn sie ihr Einkommen für Konsum verwenden. Natürlich gibt es auch bei der Mehrwertsteuer Steuervermeidung und Steuerhinterziehung, aber es ist recht unwahrscheinlich, dass Einkommen sowohl bei der Entstehung als auch bei der Verwendung der Besteuerung entgeht.

          Bedeutung der Mehrwertsteuer hat zugenommen

          Neben der grundsätzlichen Debatte über Vor- und Nachteile der Mehrwertsteuer gegenüber anderen Steuern stellt sich die Frage, wie weit die Erhöhung der Mehrwertsteuer in Deutschland gehen kann. Schließlich liegt die letzte massive Mehrwertsteuererhöhung mit der Anhebung des Normalsatzes zu Beginn des Jahres 2007 von 16 Prozent auf 19 Prozent erst gut zwei Jahre zurück. Auch bei früheren Steuerreformen in Deutschland war die Mehrwertsteuer verschiedentlich erhöht worden. Dadurch hat sich das Gewicht der Mehrwertsteuer im Gesamtsteuersystem verändert. 2007 lag der Anteil der Mehrwertsteuer an den öffentlichen Einnahmen aus Steuern und Abgaben in Deutschland nach Zahlen der Europäischen Kommission bei 17,8 Prozent. Zehn Jahre zuvor lag dieser Anteil bei knapp 16 Prozent. Im gleichen Zeitraum ist der Beitrag der Einkommens- und Unternehmensbesteuerung von 25,8 Prozent auf 26,9 Prozent angestiegen. Der Anteil der Sozialversicherungsbeiträge ist hingegen von 43,5 Prozent im Jahr 1997 auf 38,5 Prozent im Jahr 2007 gesunken. Insgesamt hat die Bedeutung der Mehrwertsteuer als Quelle öffentlicher Einnahmen in den vergangenen zehn Jahren also zugenommen.

          Es ist schwer, objektive Maßstäbe dafür zu finden, wie weit der Trend zu höheren Mehrwertsteuern fortgesetzt werden kann und sollte. Orientierung kann ein Blick auf die Steuerstrukturen anderer Länder bieten. Im Durchschnitt der EU-Mitgliedstaaten lag der Anteil der Mehrwertsteuern am Gesamtsteueraufkommen 2007 bei knapp 17,8 Prozent, wenn man die Länder mit ihrem Bruttoinlandsprodukt gewichtet. Vor allem in skandinavischen Ländern wie Dänemark (21,4 Prozent) und Schweden (19,1 Prozent) sowie einigen der neuen EU-Mitgliedstaaten wie etwa Zypern (27,2 Prozent) hat die Mehrwertsteuer deutlich höheres Gewicht. Auffällig ist, dass vor allem kleinere Länder auf die Mehrwertsteuer als Finanzierungsquelle setzen. Eine Erklärung könnte darin liegen, dass kleine Länder besonders stark dem Steuer- und Standortwettbewerb ausgesetzt sind. Unter verteilungspolitischen Aspekten ist erwähnenswert, dass die skandinavischen Länder ebenfalls überdurchschnittlich hohe Mehrwertsteuern haben, obwohl diese Länder viel Wert auf soziale Sicherung und gerechte Einkommens- und Steuerlastverteilung legen.

          Diese Überlegungen sprechen dafür, dass in Deutschland ein gewisser Spielraum dafür besteht, die Mehrwertsteuer anzuheben. Das heißt nicht notwendigerweise, dass der Normalsatz auf zwanzig Prozent oder mehr erhöht werden muss. Es wäre auch denkbar, den ermäßigten Satz, der bei der letzten Mehrwertsteuererhöhung nicht angetastet wurde, anzuheben oder die Liste der Güter, für die der ermäßigte Satz gilt, auszudünnen. Das könnte von einer Anpassung von Sozialtransfers flankiert werden.

          Eine Finanzquelle, die stärker genutzt werden könnte, ist die Erbschaftsteuer

          Welche Alternativen bestehen zu einer Mehrwertsteuererhöhung? In Frage käme eine verstärkte Nutzung von Grundsteuern. Wie erwähnt, sind diese Steuern ebenfalls vergleichsweise wachstumsfreundlich. Außerdem sind die deutschen Steuern auf Grundvermögen im internationalen Vergleich recht niedrig. Dabei muss man allerdings berücksichtigen, dass Grundsteuern in vielen Ländern die Funktion von Gebühren für kommunale Leistungen wie die Müllentsorgung haben, während diese Gebühren in Deutschland zu den kommunalen Grundsteuern hinzukommen. Es ist nicht zu erwarten, dass mit Grundsteuern ähnlich hohe Beträge erhoben werden können wie mit der Mehrwertsteuer. Gleichwohl könnten Grundsteuern einen sinnvollen Beitrag zur Steigerung des Steueraufkommens leisten.

          Eine weitere Finanzierungsquelle, die stärker genutzt werden könnte, ist die Erbschaftsteuer. Sie ist in Deutschland jedoch erst kürzlich, nach einem langwierigen Entscheidungsprozess, reformiert worden. Die Reform hat die deutsche Erbschaftsteuer auf einen Torso reduziert. Erhebliche Teile des vererbten Vermögens bleiben steuerfrei, während andere sehr hoch besteuert werden. Das ist ungerecht und führt zu starken ökonomischen Verzerrungen. Der Reformbedarf wäre hier groß. Aber es ist fraglich, ob die Politik die Kraft hat, die vielfältigen Privilegien und Ausnahmen, die bei dieser Steuer eingeführt wurden, wieder abzuschaffen.

          Wenn es um Möglichkeiten zur Steigerung von Steuereinnahmen geht, werden auch Umweltsteuern ins Spiel gebracht, vor allem Steuern auf Treibhausgasemissionen. Bei Umweltsteuern stellt sich allerdings das Problem, dass sie, wenn sie zu weniger Umweltverschmutzung führen, auch weniger Steueraufkommen erbringen. Ihr umweltpolitischer Erfolg führt zu einer Erosion ihrer Bemessungsgrundlage. Ausweichreaktionen gibt es auch bei anderen Steuern, aber vor allem bei der Mehrwertsteuer sind sie geringer. Hinzu kommt, dass bei Steuern beispielsweise auf den Einsatz von Strom energieintensive Industrien oft Ausnahmen durchsetzen, weil sie glaubwürdig drohen können, sonst in andere Länder abzuwandern. Das beeinträchtigt die Umweltschutzwirkungen und das Aufkommen. Umweltsteuern sollten daher in erster Linie aus umweltpolitischen Gründen erhoben werden.

          Zur Erhöhung der Mehrwertsteuer gibt es keine überzeugende Alternative

          Als weitere Finanzierungsquelle werden immer wieder Steuern auf Transaktionen an Finanzmärkten diskutiert. Von derartigen Steuern versprechen Befürworter sich einen doppelten Vorteil: weniger Preisschwankungen an den Finanzmärkten und zusätzliches Steueraufkommen. Ob Preisschwankungen durch diese Besteuerung tatsächlich reduziert werden können, ist in der Forschung zu Transaktionssteuern umstritten. Wenn die Steuer das Volumen der Finanztransaktionen senkt, besteht die Gefahr, dass Preisschwankungen eher zunehmen. Hinzu kommt die internationale Mobilität von Finanzmärkten. Steueraufkommen wird nur erzielt, wenn vermieden werden kann, dass Finanzmarkttransaktionen nach der Einführung der Steuer ins Ausland abwandern. Als Negativbeispiel gilt Schweden: Dort wurde 1984 eine Steuer auf Börsenumsätze in Höhe von 0,5 Prozent eingeführt. In den Folgejahren kam es zu einer starken Verlagerung des Börsenhandels von Stockholm nach London und New York. 1991 wurde die Steuer wieder abgeschafft.

          Als erfolgreicher gilt die britische Stamp Duty Tax, eine Steuer auf den Handel von Aktien britischer Unternehmen. Der Handel von Aktien ausländischer Unternehmen ist steuerbefreit. Die Stamp Duty Tax wird immer wieder reformiert, um Steuervermeidung beispielsweise durch die Nutzung neuer Finanzinstrumente einzudämmen. Der Status Londons als Finanzplatz hat durch die Stamp Duty Tax nicht sonderlich gelitten. Das liegt aber zum einen daran, dass der weitaus größte Teil der Finanztransaktionen von der Steuer ausgenommen ist. Zum anderen ist London als der neben New York wichtigste Finanzplatz so attraktiv, dass eine Abwanderung mit erheblichen Nachteilen verbunden ist. Bei einer deutschen Steuer auf Finanztransaktionen wäre der Finanzplatz Frankfurt sicherlich stärker betroffen. Aus diesen Gründen spricht wenig dafür, dass die Einführung einer Steuer auf Finanzmarkttransaktionen in Deutschland einen signifikanten Beitrag zur Sanierung der Staatsfinanzen leisten würde.

          Insgesamt gibt es zu einer Erhöhung der Mehrwertsteuer in den nächstem Jahren keine überzeugende Alternative. Ein Ausbau der Steuern auf Grundvermögen sollte ebenfalls verfolgt werden, kann aber nur ergänzende Funktion haben. Diese Perspektive ist ernüchternd, aber nur Ausdruck der Tatsache, dass die Handlungsmöglichkeiten der Steuerpolitik in einer globalisierten Volkswirtschaft beschränkt sind. Verschiedentlich wird gefordert, zu mehr internationaler Steuerkoordination zu kommen, um mobile Bemessungsgrundlagen wie Unternehmensgewinne oder andere Kapitaleinkommen stärker besteuern zu können. Eine solche Koordination ist derzeit jedoch nicht in Sicht. Deshalb muss die deutsche Steuerpolitik sich darauf konzentrieren, die Finanzierungsprobleme des Staates aus eigener Kraft zu lösen.

          Der Autor

          Obwohl es Clemens Fuest im Vorjahr samt Familie - und unter Aufgabe seiner Pensionsansprüche - von Köln nach Oxford zog, ist der Finanzwissenschaftler in der deutschen Politikberatung so präsent wie zuvor. Als Forschungsdirektor des Zentrums für Unternehmensbesteuerung an der Universität Oxford vertieft Fuest sein Lieblingsfeld, die Frage optimaler Steuerpolitik in Zeiten der Globalisierung. Angesichts der neuen Haushaltsnot ist dieses Wissen gefragter denn je, zumal Fuest nicht polarisiert, sondern auch unbequeme Vorschläge stets freundlich-sachlich zu vermitteln weiß. Den kurzen Draht zur Regierung gewährleistet der Vorsitz des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesfinanzministerium. (hig.)

          Weitere Themen

          Topmeldungen

          Vor dem CDU-Parteitag : Wer wird Kanzlerkandidat?

          In Leipzig wird das große Schaulaufen zwischen Annegret Kramp-Karrenbauer und Friedrich Merz erwartet. F.A.Z.-Ressortleiter Jasper von Altenbockum verrät im Video die Chancenverteilung und wen man nicht vergessen darf.

          Newsletter

          Immer auf dem Laufenden Sie haben Post! Abonnieren Sie unsere FAZ.NET-Newsletter und wir liefern die wichtigsten Nachrichten direkt in Ihre Mailbox. Es ist ein Fehler aufgetreten. Bitte versuchen Sie es erneut.
          Vielen Dank für Ihr Interesse an den F.A.Z.-Newslettern. Sie erhalten in wenigen Minuten eine E-Mail, um Ihre Newsletterbestellung zu bestätigen.