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Schwarzarbeit (7) : Mit Fahndungstrupps der Schwarzarbeit auf der Spur

  • Aktualisiert am

Bild: F.A.Z.

Neue Gesetze scheinen Mentalitäten geändert zu haben. Empirische Schätzungen bleiben aber schwierig. Ist Schwarzarbeit für die Wirtschaft tatsächlich schädlich? Teil 7 der F.A.Z.-Serie „Brennpunkt Arbeitsmarkt“.

          3 Min.

          Aus Sicht der Minijobzentrale in Bochum stand das Jahr 2004 im Zeichen der Putzfrauen. "Hier brachen zeitweise die Telefonleitungen zusammen", erinnert sich Claudia Müller, Sprecherin der bei der Bundesknappschaft angesiedelten Behörde.

          Aufgeregte Menschen klingelten Sturm, um noch schnell ihre Haushaltshilfe als geringfügig entlohnte Beschäftigte registrieren zu lassen. Schließlich waberten Spekulationen durch den politischen Raum, daß das Unterlassen der Anmeldung künftig strafrechtlich als Schwarzarbeit verfolgt werden sollte.

          Wirkung war enorm

          Offiziell hat Bundesfinanzminister Hans Eichel diese ihm zugeordnete Absicht nie geäußert. Die Wirkung war dennoch enorm. Während die Wachstumsraten der gemeldeten Minijobber im gewerblichen Bereich im niedrigen einstelligen Bereich lagen, legte die Zahl der Putzkräfte in Privathaushalten zwischen April und Juni gegenüber dem Vorquartal um 43 Prozent zu.

          Als das Gesetz am 1. August 2004 dann in Kraft trat, fehlte ein entsprechender Passus. Wenn Putzfrauen nicht angemeldet sind, wird dies weiter als Ordnungswidrigkeit behandelt, auch die Nachbarschaftshilfe interessiert die Strafverfolger nicht. Mittlerweile gehen auch deutlich weniger Anrufe in der Minijobzentrale ein. Im Juni 2005 wurden 111 000 Haushaltshilfen in der Statistik geführt und fast 6,7 Millionen gewerbliche geringfügig Beschäftigte.

          Empirisch nicht zu belegen

          Die Vermutung liege nahe, daß ein Zusammenhang zwischen der Meldebereitschaft und einer verschärften Gesetzgebung bestehe, sagt Michael Fertig vom Rheinisch-Westfälischen Institut für Wirtschaftsforschung, der die Entwicklung der Minijobs untersucht hat. "Empirisch belegen kann man es aber nicht."

          Wie der Marburger Ökonom Lars Feld sagt, einer der Autoren einer Studie der Rockwool Foundation (F.A.Z. vom 12. Juli), läßt sich analog auch weder ein direkter Einfluß der höheren Strafen noch der verschärften Fahndung auf den Umfang der nach Schätzungen zuletzt stark zurückgegangenen Schwarzarbeit ausmachen, sondern allenfalls ein indirekter Effekt veränderter "sozialer Normen". Wie eng deren Zusammenhang wiederum mit der Gesetzeslage ist, läßt sich indes kaum aufdecken.

          Im Visier ist die gewerbliche Schwarzarbeit

          Heinz Michael Horst, Sprecher der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS), erinnert sich an "viele Freunde und Bekannte, die mir damals mitteilten, daß sie ihre Haushälterin angemeldet haben". Dabei hätten ihn die Putzhilfen selbst bei Strafandrohung genauso wenig interessiert wie der Feierabend-Fliesenleger.

          "Natürlich gehen wir solchen Hinweisen nach", sagt Horst, "aber im Visier haben wir die organisierte, gewerbliche Schwarzarbeit." Anfang 2004 hat das Bundesfinanzministerium in dieser neuen Behörde die Kompetenz in Sachen Schwarzarbeitsbekämpfung des Zolls und der Bundesagentur für Arbeit gebündelt.

          500 Jahre Freiheitsstrafe

          Eichels neue Eingreiftruppe meldete rasch Fahndungserfolge. Im ersten Jahr wurden Schäden von 475 Millionen Euro aufgedeckt, Kontrollen auf Baustellen, in Spielhallen oder in der Gastronomie führten zu 91 000 Straf- und 52 000 Bußgeldverfahren. Der neuen Behörde sei es gelungen, den Bürgern klarzumachen, daß Schwarzarbeit kein Kavaliersdelikt sei, lobte der Minister damals. Im ersten Halbjahr 2005 wurden bereits Verwarnungen und Geldstrafen von mehr als 32 Millionen Euro sowie Freiheitsstrafen in einer Gesamthöhe von 500 Jahren verhängt.

          Bis Ende des Jahres soll die Zahl der Fahnder von derzeit 6500 auf 7000 erhöht werden. Die entscheidenden Hinweise kommen zumeist aus der Branche. Hans-Peter Keitel, Präsident des Hauptverbandes der Bauindustrie, teilt diese Einschätzung. Den Vorwurf, so werde das Denunziantentum gefördert, weist er jedoch zurück - auch wenn er nicht ausschließen mag, daß in Ausschreibungen unterlegene Unternehmer die erfolgreichen Mitbewerber anschwärzen.

          Saldo möglicherweise positiv

          Ob die Schwarzarbeit nicht nur illegal, sondern für die Wirtschaft insgesamt tatsächlich schädlich ist, bleibt aus Sicht der Wissenschaft unterdessen ebenso wenig eindeutig wie die Erklärung ihrer Bestimmungsgründe.

          Zwar ist der negative Einfluß der Schwarzarbeit auf Steueraufkommen und Sozialversicherung in kurzfristiger Betrachtung erwiesen, der Saldo mit möglicherweise positiven gesamtwirtschaftlichen Wirkungen in Folge eines verbilligten Dienstleistungsangebots indes läßt sich kaum bestimmen.

          Auf die Methode kommt es an

          Es liegt in der Natur der Sache, daß schon der Umfang der Schattenwirtschaft - zu der neben der Schwarzarbeit im engeren Sinne unter anderem Leistungsmißbrauch und kriminelle Aktivitäten von Schmuggel bis Menschenhandel gezählt werden - nie präzise zu fassen scheint: Das Finanzministerium beziffert ihn für 2004 auf bis zu 17 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, Friedrich Schneider von der Universität Linz sieht ihn bei 15,6 Prozent. Den Umfang der Schwarzarbeit selbst begrenzt die Rockwool Foundation auf deutlich bescheidenere 3,1 Prozent.

          Die Unterschiede erklären sich nicht nur durch den jeweils enger oder weiter gefaßten Untersuchungsgegenstand, sondern auch durch die Analysemethode. So verwendet Schneider makroökonomische Daten, unter anderem zur Bargeldnachfrage, und leitet daraus indirekt den - eventuell weit überschätzten - Umfang der Schattenwirtschaft her; Rockwool greift auf repräsentative Befragungen zurück und kann damit allenfalls eine Untergrenze der Schwarzarbeit angeben.

          Werkzeugkasten

          Aus der Wissenschaft kommen vor allem Warnungen davor, bei der Bekämpfung der Schwarzarbeit vorrangig auf Kontrollen und Strafen zu setzen. Zwar gibt es theoretische Modelle, in denen die individuelle Entscheidung zur Schwarzarbeit als abhängig von Entdeckungswahrscheinlichkeit und Höhe der Geldbußen dargestellt wird - empirisch indes läßt sich kaum nachweisen, daß eine Steigerung der Entdeckungswahrscheinlichkeit und der Strafen viel Einfluß hat. Zudem muß der Aufwand für die behördliche Überwachung auch wieder vom Steuerzahler getragen werden. Vor allem aber sei die Wiederherstellung der Steuermoral nur dann von Dauer, wenn an den Ursachen angesetzt werde, statt nur an den Symptomen herumzudoktern, betont Dominik Enste vom Institut der deutschen Wirtschaft (IW) in Köln. In empirischen Untersuchungen hat der Wissenschaftler drei wesentliche Bestimmungsfaktoren der Schwarzarbeit herausgefunden: die Belastung mit Steuern und Abgaben , die Rigidität der Arbeitsmarktregulierungen und die Qualität der Institutionen des Staates . Rund 70 Prozent des Unterschieds im Umfang der Schwarzarbeit in den Mitgliedsländern der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ließen sich durch diese drei Faktoren erklären; die restlichen 30 Prozent gingen beispielsweise auf negative Leistungsanreize durch die Ausgestaltung staatlicher Transferzahlungen zurück, auf die generellen Freiheitseinschränkungen durch Gesetze, Vorschriften, Anweisungen und Verordnungen sowie auf die Moralvorstellungen in einer Gesellschaft und den Grad der grundsätzlichen Identifikation der Bürger mit dem Staat. Der politische Rat der Ökonomen ist daher eindeutig: Die Belastung mit Steuerung und Abgaben drosseln , die Sozialversicherungssysteme umstrukturieren , den Arbeitsmarkt deregulieren und flexibilisieren sowie die Staatsquote und die Zahl der öffentlich Beschäftigten senken . Enste schätzt, allein die Senkung der Abgabenlast um 10 Prozentpunkte würde die Schattenwirtschaft um 2 Prozentpunkte reduzieren.

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