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Familienpolitik : Viel Geld, wenige Kinder

  • -Aktualisiert am

Im Mittelpunkt des Interesses: Die Politik kreist um die Kinder, wie die Erde um die Sonne Bild: AP

Schon wieder öffnet Finanzminister Steinbrück seine Kasse - für mehr Kindergeld. Die Regierung ist zu einer Familien-Beglückungsmaschine geworden. Ökonomen aber warnen: Ein phantastischer Geldbetrag allein macht noch keinen Babyboom.

          Es war einmal ein Land, in dem Zigarre rauchende Herrenzirkel das Ressort Familie gönnerhaft als Gedöns abhakten, als sei es eine Art Scherz, den man sich erlaubt. Dann wandten sich die Herren wieder den wichtigen, den staatsmännischen Themen zu. Sie hatten schließlich ein Land zu regieren. Das Land war Deutschland. In Jahren gemessen, ist das noch nicht lange her. Gefühlt aber scheint eine politische Ewigkeit vergangen zu sein.

          Seit geraumer Zeit nämlich überschlägt sich Berlin, wenn es um die Familie geht. Die Vorarbeit leistete Renate Schmidt (SPD), Familienministerin unter Kanzler Gerhard Schröder (SPD). Glänzen konnte jedoch erst ihre Nachfolgerin: Ursula von der Leyen (CDU). Freundlich lächelnd, aber knallhart in der Sache, boxte die blonde Mutter von sieben Kindern das Elterngeld gegen den Widerstand der Konservativen in CDU und CSU durch.

          Die mussten irritiert erleben, dass ihr Weltbild plötzlich nicht mehr en vogue war. Denn im Fokus der Familienpolitik stand nicht mehr die aufopferungsvolle Mutter am Herd, sondern die gut ausgebildete, gut verdienende Frau, die Kind und Karriere will. Das Elterngeld sollte diesen Frauen die Furcht vor finanziellen Einbußen nach der Geburt eines Kindes nehmen und ihnen Lust auf Nachwuchs machen - zum Wohle der kümmerlichen deutschen Geburtenrate. Gleichzeitig aber legt die Zahldauer von nur einem Jahr den Frauen nahe, schnell in den Beruf zurückzukehren. Das schont die Karriere und freut die Wirtschaft. Etwa 4 Milliarden Euro jährlich lässt sich der Staat das Elterngeld kosten.

          Rechtsanspruch vom Jahr 2013 an

          Dieses Jahr folgten die nächsten familienpolitischen Taten: Zunächst veränderte die Regierung den Kinderzuschlag. Er wird an Eltern gezahlt, die zwar genug verdienen, um zu zweit über die Runden zu kommen, die aber durch die Kosten, die Kinder verursachen, auf Hartz IV angewiesen wären. Vom Herbst an sollen eine halbe Million statt wie bisher nur 100.000 Kinder Anspruch auf diese Leistung haben. Ende April beschloss die Koalition dann das Kinderförderungsgesetz. Es sieht einen drastischen Ausbau der Betreuungsmöglichkeiten für Kinder unter drei Jahren vor. Bis 2013, so der Plan, soll es in Deutschland rund 750.000 Plätze für Kinder dieser Altersgruppe geben, in Krippen, bei Tagesmüttern, aber auch in Betriebskindergärten oder anderen privaten Einrichtungen.

          Für jedes dritte Kind, so will es die Ministerin, soll ein Platz zur Verfügung stehen, und vom Jahr 2013 an werden Eltern einen Rechtsanspruch darauf haben. 12 Milliarden Euro kostet die Betreuungsoffensive; 4 Milliarden davon zahlt der Bund, den Rest Länder und Gemeinden. Nach 2013 wird der Bund jedes Jahr 770 Millionen Euro für den Betrieb der neuen Krippen zuschießen. Als der Beschluss in trockenen Tüchern war, scheute sich Ursula von der Leyen nicht vor großen Worten: „Eine gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf und Chancengleichheit für Kinder von Anfang an sind nun nicht mehr nur Wunsch, sondern werden nach und nach Wirklichkeit.“

          Noch ein Schippchen draufgelegt

          Im Erfüllen von Wünschen hat die große Koalition mittlerweile Übung. Entsprechend leicht fiel es ihr, diese Woche noch ein Schippchen draufzulegen für die Familie. Das Treffen der Spitzen von Union und SPD am späten Mittwochabend, bei Spargel und panierten Koteletts, kann als symptomatisch für die Konsensfähigkeit in Sachen Familienförderung gelten. Auch wenn sich Schwarz und Rot zurzeit auf fast nichts einigen können - für einen Beschluss, die Leistungen für Familien mit Kindern im kommenden Jahr deutlich auszuweiten, reicht es noch. Kindergeld und Kinderfreibetrag sollen im kommenden Jahr steigen. Auch für 2009 zeichnet sich also am Horizont der ein oder andere warme Geldregen für Deutschlands Familien ab.

          Kaum ein Land überschüttet Eltern mit derart viel Geld. Der Förderdschungel hat ein Volumen von 184 Milliarden Euro - für Posten wie Kindergeld, Ehegattensplitting bis zur kostenlosen Mitversicherung oder der steuerlichen Absetzbarkeit von Betreuungskosten. 184 Milliarden Euro, das sind 3 Prozent des Bruttoinlandsprodukts, mehr als die anderen Industrieländer im Schnitt ausgeben. Misst man jedoch den Erfolg von Familienpolitik an der Entwicklung der Geburtenrate, dann ist die Rendite mickrig. 1,3 Kinder bekommt eine deutsche Frau im Schnitt. In Frankreich sind es 2,0, in allen skandinavischen Ländern mehr als 1,8. Im vergangenen Jahr aber wurden zum ersten Mal mehr Kinder in Deutschland geboren, als von Demographie-Fachleuten erwartet worden war. Ursula von der Leyen heftete sich die frohe Botschaft aus dem Statistischen Bundesamt strahlend ans Revers. Reiner Klingholz, Geschäftsführer des Berlin-Instituts für Bevölkerung und Entwicklung, gibt zwar zu bedenken, dass es für den Geburtenanstieg noch andere Gründe geben kann. Er räumt aber ein, dass auch die Familienpolitik, sprich das neue Elterngeld, eine Rolle spielen könnte. Klingholz nennt das den „Von-der-Leyen-Boom“. Der aber könne schnell wieder verpuffen, wenn der zweite Schritt ausbleibe.

          „Die absolute Geldsumme korreliert nicht mit der Kinderzahl“

          Denn ein phantastischer Betrag allein, da ist sich die Wissenschaft einig, macht noch keine zufriedenen Eltern und erst recht keinen Babyboom. Klingholz drückt es akademischer aus: „Die absolute Geldsumme korreliert nicht mit der Kinderzahl.“ Was aber ist es dann? Sachleistungen, meint der Forscher. Auch die OECD bemängelt, dass Deutschland einen zu geringen Teil seiner Familienförderung in die Infrastruktur investiere. Das Berlin-Institut hat die Entwicklung der Geburtenzahlen in den Ländern Europas untersucht. Für Klingholz ergibt sich daraus eine glasklare Botschaft: „Frauen wollen heute mit ihren Qualifikationen etwas anfangen“, sagt er. In Ländern, in denen die Vereinbarkeit von Beruf und Familie schwerfällt, müssten sie sich zwischen dem einen und dem anderen entscheiden - und wählten häufig den Beruf. „Dort aber, wo sich diese Frage nicht stellt“, sagt Klingholz, „dort sind die Geburtenraten höher.“

          Konservative Politiker, fügt er hinzu, möge das verwundern. Aber die Vereinbarkeit von Beruf und Familie und als Folge davon die Gleichstellung von Mann und Frau führten zu mehr Kindern - nicht zu weniger. Wenn Frauen und ihre Partner emanzipierter seien als die Gesellschaft, in der sie leben, heißt es in dem Bericht des Berlin-Instituts, passten Kinderwunsch und Lebensentwurf nicht mehr zusammen. Dort entschieden sich Menschen immer häufiger gegen Kinder. Eine Politik, die den Frauen die Rückkehr an den Herd schmackhaft machen will, kann also kaum der Weg in die Zukunft sein. Sie scheint zum Gebärstreik zu führen, während eine Politik, die auf Vereinbarkeit von Karriere und Kind setzt - durch Krippen, Ganztagsschulen und Anreize für eine gleichberechtigte Verteilung der Erziehungsarbeit -, Erfolge verspricht.

          Ehegattensplitting - ein renovierungsbedürftiges Instrument

          Ein renovierungsbedürftiges Instrument aus der alten Zeit ist Klingholz' Meinung nach deshalb das Ehegattensplitting. Es belohnt das Verheiratetsein, nicht das Kinderhaben. Und am meisten belohnt es Paare, die das Alleinverdienermodell leben, was immer weniger junge Männer und Frauen wollen. Viele Ökonomen würden einem Familiensplitting den Vorzug geben. Ein weiterer Streitpunkt: Sollen Eltern ungebundene Geldleistungen erhalten, oder soll der Staat das Geld besser behalten und Krippen bauen?

          Stefan Homburg, Finanzwissenschaftler an der Universität Hannover und einer der geistigen Väter des Elterngeldes, sagt, dass es keine einfache Antwort auf diese Frage gibt. Die klassische Literatur, referiert er, spreche sich eindeutig für ungebundene Geldtransfers aus. Im Fall von „sich wohl verhaltenden Eltern“ sei dies in der Tat das Beste, denn diese Eltern wüssten besser als der Staat, was sie mit dem Geld anfangen sollen - zum Wohle der Kinder. Auch aus wettbewerbspolitischer Sicht ist es der klassischen Argumentation nach besser und weniger verzerrend, wenn Eltern Geld ausgeben, als wenn der Staat es tut. Die neuere Forschung aber, gibt Homburg zu bedenken, schenkt einem „Principal Agent“-Problem in der Familienpolitik Aufmerksamkeit. Im Modell gibt es einen Auftraggeber (Prinzipal, hier der Staat), der einen Auftragnehmer (Agent, die Eltern) mit einer Aufgabe betraut. Jeder Vertragspartner handelt aber im eigenen Interesse. Dass kann zu Konflikten führen: Kommt das Geld überhaupt den Kindern zugute? Oder wird es im allgemeinen Haushaltsbudget untergebuttert, gar in die Kneipe getragen? Was also ist besser: Größtmögliche Freiheit für die Eltern oder Kontrolle zum Wohl des Kindes?

          Die eigene Klientel im Blick

          Die Union hat ihre Klientel im Blick, die intakte Familie, die weiß, was gut fürs Kind ist. Krippen sind CDU und CSU deshalb eher suspekt. Die Sozialdemokraten richten ihren Blick dagegen gerne auf soziale Brennpunkte und haben folgerichtig Vorbehalte gegenüber Blankoschecks. Aufgrund des „Principal Agent“-Problems sei die Sicht, in der Familienförderung alleine auf ungebundene Geldtransfers zu setzen, wohl „zu optimistisch“, sagt Homburg. Gerade Eltern von Kindern, denen eine frühe Förderung außer Haus besonders zu wünschen wäre, würden die Transfers im Zweifelsfall anders verwenden. Auch Dieter Dohmen, Direktor des Berliner Forschungsinstituts für Bildungs- und Sozialökonomie, befürchtet, dass im Fall von reinen Geldleistungen „Kinder, die man erreichen müsste, hinten runterfallen“. Als Verfechter der Krippenförderung glaubt er, dass ungebundene Geldleistungen nicht zwingend bei den Kindern ankommen. Er räumt aber ein, dass der Konflikt zwischen einer freien Entscheidung der Eltern und dem Bildungsinteresse des Kindes schwer zu lösen sei.

          Der Ökonom Homburg hält planwirtschaftliche Lösungen nach dem Muster „Berlin weiß, wie viele Krippen das Land braucht“ nicht für das Wahre. Er plädiert stattdessen für einen dritten Weg, für Gutscheinmodelle, die Eltern in der Einrichtung ihrer Wahl einlösen können, nicht aber in der Elektronikabteilung des Kaufhauses. Gutscheine hält auch der Bildungsökonom Ludger Wößmann vom Münchner Ifo-Institut für eine gute Idee. Er empfiehlt, in der Familienförderung mehr auf private Initiative zu setzen. Ohne die derzeitige wettbewerbsverzerrende Überregulierung in der Kinderbetreuung würden private Anbieter die Unterversorgung rasch beheben.

          Es war einmal ein Land, in dem Wahlkämpfer solche Fragen für Gedöns hielten. Dieses Land gibt es nicht mehr.

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