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10 Jahre danach : Die Agenda 2010 – eine Bilanz

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Schröder im Jahr 2003: Der damalige Kanzler spricht über seine Agenda Bild: dpa

Vor zehn Jahren kündigte Kanzler Gerhard Schröder im Bundestag weitreichende Reformen an: Die „Agenda 2010“ war geboren. Das hat die deutsche Arbeitswelt umgebaut.

          Der 14. März 2003 markiert zunächst einmal das Ende einer Hoffnung: Mehrere Jahre lang hatte sich Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) bemüht, zusammen mit Gewerkschaften und Wirtschaftsverbänden ein „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ zu schmieden. Das seinerzeit berühmte „Poldermodell“ hatte Pate gestanden - die Niederlande hatten 20 Jahre zuvor mit solch einer Konsensstrategie einen wirtschaftlichen Aufbruch erreicht. Die regelmäßigen deutschen Konsens-Treffen aber brachten außer Blitzlichtgewittern und unvereinbaren Positionspapieren fast nichts. Dabei trieb die notorische deutsche Wachstumsschwäche nach dem Kollaps des Neuen Marktes zwei Kenngrößen immer weiter in die Höhe: die Arbeitslosigkeit und das Haushaltsdefizit.

          Der Handlungsdruck stieg, die Zeit für konsensorientierte Lösungsversuche lief ab. Dann wandte sich Schröder an jenem 14. März mit einer Rede an den Bundestag, die Fakten schuf. Die Regierungserklärung „Mut zum Frieden und Mut zur Veränderung“ brüskierte die Gewerkschaften und nahm zugleich die rot-grüne Koalition für ein hartes und schon bis ins Detail ausgearbeitetes Reformprogramm in die Pflicht. Das war der Startschuss zur „Agenda 2010“.

          Zehn Jahre und zwei Regierungswechsel später wirken viele Kernsätze der Agenda-Rede noch markanter. „Wir werden Leistungen des Staates kürzen, Eigenverantwortung fördern und mehr Eigenleistung von jedem Einzelnen abfordern müssen“, intonierte der SPD-Kanzler das Generalthema seiner weiteren - im Rückblick: restlichen - Amtszeit. Und mit Blick auf die vergebliche Suche nach einem Konsens: „Ich will nicht hinnehmen, dass Lösungen an Einzelinteressen scheitern, weil die Kraft zur Gemeinsamkeit nicht vorhanden ist.“

          Die Opposition aus CDU/CSU und FDP befand Botschaften und Pläne des Kanzlers damals für unambitioniert. Schröder galt ihr als der „Kanzler der faulen Hand“. Auch wenn sich die Arbeitsmarktreformen „Hartz I“ bis „Hartz IV“ mit Abstand am meisten ins Gedächtnis eingeprägt haben, war die Agenda 2010 ein viel breiter angelegter Reformkatalog. Nicht jeder Einzelaspekt war am 14. März neu, doch fasste sie alle Maßnahmen und Pläne zu einem Programm zusammen - von Steuersenkungen über Gesundheits- und Rentenreform, Lockerung des Kündigungsschutzes, Bürokratieabbau bis zu einer Flexibilisierung der Flächentarife. Nicht alles davon wurde später umgesetzt.

          Nicht alles, was angepackt wurde, war später so erfolgreich wie erhofft. Und manches erwies sich sogar als fatal. Zum Beispiel gab Schröder damals auch das Startsignal zur Aufweichung des Euro-Stabilitätspakts, die er dann gemeinsam mit Frankreich durchsetzte. Eines steht dennoch fest: Zehn Jahre nach der Verkündung der Agenda 2010 hat sich Deutschland vom „kranken Mann Europas“ zum wirtschaftlichen Zugpferd des gesamten Kontinents entwickelt.

          Über die Frage, wie viel Agenda-Rendite im „German Jobwunder“ und dem Aufschwung steckt, wird dabei anlässlich des zehnten Jahrestages heftig diskutiert: Welchen Beitrag dazu hat die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes wirklich geleistet? Welchen Anteil hat die Tarifpolitik daran, dass die deutsche Industrie weltweit so erfolgreich wurde? Wie stabil sind die Sozialkassen heute wirklich? Und welche der damaligen Ankündigungen sind bis heute aktuell? Die Redaktion hat Schlüsselsätze aus Schröders Rede in diesem Sinne untersucht. Die Rede ist in jedem Fall ein wichtiges Zeitdokument. Und sie hält wohl auch noch für weitere zehn Jahre reichlich politischen Diskussionsstoff bereit

          „Arbeit und Wirtschaft, das ist das Herzstück unserer Reformagenda (...) Wir wollen das Ziel nicht aufgeben, dass jeder, der arbeiten kann und will, dazu auch die Möglichkeit bekommt. Wir haben die Arbeitsmärkte deshalb für neue Formen der Beschäftigung und Selbständigkeit geöffnet.“

          Hatte die Blüte am Neuen Markt zur Jahrtausendwende noch vieles verdeckt, wurde das strukturelle Elend nach dem Platzen der Dotcom-Blase vollends sichtbar. Deutschland riss die Marke von 4 Millionen Arbeitslosen, und weitere Millionen schlummerten verdeckt in der Statistik. Dazu kam der Vermittlungsskandal um geschönte Zahlen der Bundesanstalt für Arbeit. Der Arbeitsmarkt litt laut Diagnose vieler Ökonomen unter dem Insider-Outsider-Problem: Wer Arbeit hatte, war gut dran. Wer keine hatte, blieb allzu oft auf Dauer ausgesperrt. Das hatte viel mit dem hohen Kündigungsschutz zu tun: Arbeitgeber scheuten sich, Geringqualifizierte einzustellen - aus Sorge, sich später kaum noch von ihnen trennen zu können.

          So wurde der Sockel der Langzeitarbeitslosigkeit seit den siebziger Jahren mit jedem Konjunkturzyklus größer. Schröders Regierung packte den Kündigungsschutz nur vorsichtig an, öffnete jedoch den Arbeitsmarkt für neue Beschäftigungsformen. Die Liberalisierung der Zeitarbeit sowie die Hartz-Gesetze I und II (unter anderem Minijobs und Ich-AGs) zählen dazu, auch wenn sie am Tag der Agenda-Rede schon beschlossen waren. Zudem wurde die Bundesanstalt zur Bundesagentur für Arbeit umgebaut.

          Mit der Hartz-IV-Reform wurden 2005 eine Million erwerbsfähiger Sozialhilfebezieher erstmals statistisch erfasst, was die Arbeitslosenzahl im Februar 2005 auf die Höchstmarke von 5,3 Millionen trieb. Doch schon im Aufschwung 2006 begannen die Reformen zu wirken. Die Arbeitgeber stellten nun schneller Personal ein. Dabei haben Minijobs, Teilzeit, Zeitarbeit und Befristungen das „Normalarbeitsverhältnis“ nicht verdrängt, sondern ergänzt. Allerdings bedeutete dies: Der Anteil der Arbeitsplätze im Niedriglohnsektor stieg auf mehr als 20 Prozent und erreichte britische Verhältnisse. Zehn Jahre nach der Agenda-Rede hat Deutschland fast 42 Millionen Erwerbstätige, so viele wie noch nie. 29 Millionen Beitragszahler füllen die Sozialkassen. Die Arbeitslosigkeit lag im Jahresdurchschnitt zuletzt unter 3Millionen.

          Die Arbeitsverwaltung, früher ein Milliardengrab, sparte in den guten Jahren fast 20 Milliarden Euro Rücklagen an, die dann während der Wirtschaftskrise genutzt werden konnten. Während das Ausland das „German Job-Wunder“ bestaunt, geht der Trend im Inland jedoch hin zu Reregulierung und Verteilungsfragen: Die Lohnlücke zwischen Stamm- und Leiharbeitern wurde auf Druck der Politik von den Tarifvertragsparteien geschlossen. Die SPD tritt nun für einen einheitlichen Mindestlohn von mindestens 8,50 Euro ein. Selbst CDU/CSU und FDP haben sich mittlerweile sehr weit in diese Richtung bewegt. Eine spannende Frage der nächsten zehn Jahre wird sein, ob der Arbeitsmarkt nun robust genug ist, um eine solche Kursänderung zu verkraften.

          „Wir werden die Kommunen ab dem 1. Januar 2004 von der Zahlung für die arbeitsfähigen Sozialhilfeempfänger entlasten (...) Wer zumutbare Arbeit ablehnt - wir werden die Zumutbarkeits- kriterien verändern - der wird mit Sanktionen rechnen müssen.“

          Inhaltlich die wohl folgenschwersten Sätze der Rede: Die meisten Menschen denken heute automatisch an Hartz IV, wenn von der Agenda 2010 die Rede ist. Tatsächlich startete am 1. Januar 2005 die größte Arbeitsmarkt- und Sozialreform der deutschen Geschichte. Das Arbeitslosengeld II ersetzte die bisherige Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe für Erwerbsfähige. Parallel wurde die Bezugsdauer des Arbeitslosengelds I auf im Regelfall zwölf Monate verkürzt - wer seine Stelle verlor, rutschte nun also schnell ins neue System. Kanzler Schröder hob dafür das Prinzip „Fördern und Fordern“ auf den Schild, auf staatliche Leistungen solle gefälligst eine Gegenleistung folgen.

          Gewerkschaften und Sozialverbände schäumten, doch der Kanzler legte die Latte hoch: Wer „unter den üblichen Bedingungen des allgemeinen Arbeitsmarktes mindestens drei Stunden täglich“ arbeiten könnte, gilt seitdem als erwerbsfähig. Das ist selbst im internationalen Vergleich eine niedrige Grenze, die sich zudem als finanzieller Bumerang erwies. Eigentlich wollte Rot-Grün durch Hartz IV Geld sparen, faktisch aber schossen die Kosten erst mal hoch. Viele Kommunen erklärten bis zu 90 Prozent ihrer bisherigen Sozialhilfebezieher als erwerbsfähig. Einige stuften selbst Komapatienten als arbeitsfähig ein. Die Regierung hatte indes gehofft, dass rund ein Viertel der bisherigen Arbeitslosenhilfebezieher ihren Leistungsanspruch verlieren würden, da deren Partner über genug Einkommen verfügten.

          Tatsächlich zogen viele Arbeitslose in eigene Wohnungen um. Die Zahl der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen schnellte auf 5 Millionen Menschen; erwartet hatte die Regierung weniger als 3,5 Millionen. Die Ausgaben für Hartz IV stiegen auf 25 Milliarden Euro, etwa 11 Milliarden Euro mehr als geplant. Für Streit sorgte von Anfang an auch die Höhe des steuerfinanzierten Arbeitslosengeldes II, die faktisch auf das Niveau der Sozialhilfe begrenzt wurde. Das traf vor allem die früheren Arbeitslosenhilfebezieher hart, sie gehörten zu den Verlierern der Reform.

          Derzeit erhält ein alleinstehender Erwachsener monatlich 382 Euro, zudem bezahlt der Staat die Miet- und Heizkosten. Überdies versichert er die Betroffenen in der Kranken- und Pflegeversicherung. Für Empörung sorgte vor zehn Jahren auch, dass die Regierung alle Zumutbarkeitsregeln strich. Empfänger des Arbeitslosengeldes II müssen im Prinzip jede Arbeit annehmen. Die Angst, vom Straßenbauingenieur unvermittelt zum Straßenfeger zu werden, fraß sich bis tief in die Mittelschicht. Lehnt ein Bedürftiger eine zumutbare Arbeit ab, wird sein Regelsatz für drei Monate um 30 Prozent gesenkt. Trotzdem haben mehr als eine Million Menschen seit Einführung von Hartz IV den Sprung aus dem Arbeitslosengeld II nie geschafft.

          „Der Staat muss dabei helfen, den Abbau von Verkrustungen zu ermöglichen. Er muss mehr Wettbewerb im System zulassen und fördern und kostentreibende Monopolstrukturen beseitigen. Hierzu gehört auch das Vertragsmonopol der Kassenärzt- lichen Vereinigungen.“

          Gerhard Schröders markige Worte über Verkrustungen und fehlenden Wettbewerb im Gesundheitssystem waren vor zehn Jahren so richtig wie heute - nur ging es ihm um mittel- und langfristig wirkende Systemveränderungen zuletzt. Zuerst brauchte er Geld. Die Krankenkassen waren 2003 wieder mit 3 Milliarden Euro in den Miesen, die Pflegeversicherung zehrte ihre Rücklagen auf, der Beitragssatz von durchschnittlich 14,3 Prozent drohte Richtung 15 Prozent zu marschieren und die Arbeitsmarkt noch mehr zu strangulieren. Schröder wollte den Beitragssatz auf unter 13 Prozent drücken, heute liegt er bei 15,5 Prozent. Wer Beitragssätze senken will, muss die Ausgaben reduzieren und Leistungen anders finanzieren.

          Deshalb wurde sein Plädoyer für „mehr Eigenverantwortung“ durch die Bürger von jenen schon damals korrekt mit „mehr Eigenbeteiligung“ übersetzt. Einen der größten Ecksteine aus Schröders Gesundheitsbauwerk, die Ausgliederung des Krankengeldes (damals gut 7 Milliarden Euro) in eine verpflichtende private Versicherung, verwarfen die Sozialpolitiker binnen Tagen. Anderes machten sie sich in der Not zu eigen. So dauerte es auch nicht lange, bis eine informelle Allparteien-Koalition im Sommer Vorschläge für ein großes Streichkonzert orchestrierte - nur die FDP hatte sich kurz vor Schluss davongemacht. Viel von dem, was damals beschlossen wurde, wirkt bis heute. So wurde die je hälftige Finanzierung der Beitragssätze durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer aufgegeben.

          Heute zahlen Arbeitnehmer 8,2 Prozent vom beitragspflichtigen Einkommen, die Arbeitgeber 7,3 Prozent. Betriebsrenten werden seither mit dem vollen Beitragssatz belastet. Für Brillengestelle und Beerdigungen zahlt die Kasse keinen Zuschuss mehr, Zuzahlungen für Arzneimittel stiegen deutlich. Die Praxisgebühr wurde 2004 eingeführt und hielt bis Ende 2012. Pharmahersteller mussten - wie seit 2010 wieder - einen Zwangsrabatt von 16 Prozent zahlen. Neu war auch der 2004 erstmals eingeführte Steuerzuschuss von 1 Milliarde Euro. Zur Finanzierung wurde die Tabaksteuer angehoben. Nur mit dem Wettbewerb und dem Aufbrechen monopolartiger Versorgungsstrukturen hapert es bis heute.

          „Ich erwarte, dass sich die Tarifparteien (...) auf betrieb- liche Bündnisse einigen. Geschieht das nicht, wird der Gesetzgeber zu handeln haben.“

          Flächentarifverträge wie in der Metall- und Elektroindustrie werden heute quer durch die politischen Lager als Muster einer funktionierenden Tarifautonomie gerühmt. Vor zehn Jahren war das völlig anders: Der Flächentarif galt als schädliches Produkt eines verantwortungslosen Tarifkartells und als Kernursache der deutschen Standortschwäche. Besonders die IG Metall hatte den Ruf, mit einer unflexiblen Tarifpolitik fast systematisch Betriebe ins Ausland zu treiben, dadurch Arbeitsplätze zu vernichten. Und dies stets im fatalen Zusammenspiel mit bequemlichen Arbeitgeberfunktionären. Man solle „die ganzen Flächentarifverträge verbrennen“ - dieser Satz von Industriepräsident Michael Rogowski zeigt die Stimmung jener Zeit. Er stammt vom 11. März 2003.

          Im Vergleich dazu sprach Kanzler Gerhard Schröder das Thema drei Tage später im Bundestag in sehr moderaten Worten an. Und er blieb auch deutlich hinter den Forderungen der Opposition zurück. Denn CDU/CSU und FDP wollten direkt gesetzlich regeln, dass Betriebsräte tarifgebundener Betriebe jederzeit mit Mehrheitsvotum eine Abkehr vom geltenden Tarifvertrag beschließen könnten. Schröder hingegen gab IG Metall und Co. noch eine letzte Frist, den Flächentarif in eigener Regie zu flexibilisieren.

          Die Begründung für den Ruf nach sogenannten Tarif-Öffnungsklauseln lieferten Praxisfälle dieser Art: Das Management eines Unternehmens hatte eine Standortverlagerung ins Ausland angekündigt; der Betriebsrat bot dann an, die heimischen Arbeitsplätze durch längere Arbeitszeiten oder Lohnverzicht zu retten - dann aber legte sich die Gewerkschaft quer. Denn die wehrte sich stets dagegen, dass gültige Tarifregeln fallweise unterlaufen und damit der Flächentarif verwässert würde.

          Ein Jahr später zeigte Schröders Ansage Wirkung. Der Metall-Tarifabschluss 2004, das „Pforzheimer Abkommen“, markiert den Beginn einer neuen flexibleren Tarifpolitik. IG Metall und Arbeitgeber vereinbarten Kriterien und Verfahrensregeln für den Fall, dass ein Betrieb eine zeitweilige Abweichung vom Tarifvertrag anstrebt. In den Folgejahren entwickelte sich daraus ein ganzer Werkzeugkasten für betriebliche Differenzierungen der Tarifpolitik. Dieser verhindert keine zu hohen Tarifabschlüsse. Für Betriebe, die in Not geraten, gibt es nun aber mehr Chancen auf Abhilfe. Ohne diesen Aufbruch wäre das bemerkenswert erfolgreiche Krisenmanagement der Tarifparteien in der Konjunkturkrise 2009/2010 kaum denkbar gewesen.

          „Deshalb halten wir am Ziel der Haushaltskonsolidierung und am Stabilitätspakt, den wir vereinbart haben, fest. Nur: Dieser Pakt darf eben nicht statisch interpretiert werden.“

          Dieser Satz markiert einen folgenschweren Tabubruch: Der europäische Stabilitätspakt sollte nicht länger „statisch“ interpretiert werden. Das bedeutete im Klartext eine Aufweichung jenes Pakts, der mit der Einführung des Euro - gerade auf Drängen Deutschlands hin - alle Länder der Währungsunion zur Haushaltsdisziplin anhalten sollte. Gemeinsam mit Frankreich setzte Rot-Grün dann die „Neuinterpretation“ durch. Schröders Beteuerung, damit trotzdem keine Kosten auf künftige Generationen abwälzen zu wollen, stieß schon während seiner Regierungserklärung auf Hohngelächter der damaligen Opposition.

          Zwischenruf des CDU-Finanzpolitikers Friedrich Merz: „Jetzt ist die Katze aus dem Sack!“ Tatsächlich erwies sich der reformierte Pakt als zu schwach, um die Schuldenkrise im Euroraum zu verhindern. Bis heute wurden gegen kein Land jemals Sanktionen wegen zu hoher Defizite durchgesetzt. Damals mahnte Schröder: „Phasen wirtschaftlicher Schwäche - in Deutschland und in Europa sind wir in einer solchen - dürfen eben nicht durch prozyklische Politik ausgeglichen werden.“ Heute weiß man: Es wäre für die Währungsunion gut gewesen, wenn sich die Mitgliedstaaten früher auf Reformen eingelassen hätten.

          „Die Reform der Rentenversicherung von 2001, die Einführung der Riester-Rente, ist nicht genug - keine Frage.“

          Der erste Reformknall bei der Rente lag an jenem 14. März 2003 schon einige Jahre zurück - und zwar länger als die Einführung der staatlich geförderten Privatvorsorge unter dem Namen „Riester“. Bereits die Regierung Kohl hatte erste Reformen zur Stabilisierung des Beitragssatzes der gesetzlichen Rentenversicherung umgesetzt. Dazu zählt der demographische Faktor zur Dämpfung des Rentenanstiegs, den Rot-Grün nach dem Regierungswechsel zunächst wieder strich. Doch mit der Wirtschaftsflaute zu Beginn des neuen Jahrtausends nahm der Reformdruck in der Rentenversicherung stark zu. Sinkende Beschäftigung drückte die Beitragseinnahmen, steigende Beitragssätze drohten den Arbeitsmarkt weiter zu belasten.

          Die Agenda markiert die Abkehr von der Abkehr vom demographischen Faktor der Regierung Kohl. Eine erste Änderung in diesem Sinne hatte die rot-grüne Regierung schon zuvor mit der Riester-Rente vorgenommen. Der „Riester-Faktor“ in der Rentenformel sollte den Rentenanstieg spiegelbildlich zum erhofften Aufbau der privaten Altersvorsorge dämpfen. Doch dieser Schritt allein würde, wie Schröder am 14. März einräumt, nicht reichen. Die Rürup-Reformkommission war damals schon eingesetzt. Nun wünscht Schröder explizit weitere Vorschläge zur Anpassung der Rentenformel. In der Tat ersann die Rürup-Kommission den Nachhaltigkeitsfaktor als Ersatz für den demographischen Faktor.

          Auch der Vorschlag zur Rente mit 67 stammt von der Kommission, er wurde aber erst 2007 unter der großen Koalition Gesetz. Zurzeit läuft die Dynamik für die Rentenkasse umgekehrt wie vor zehn Jahren. Die Beschäftigung steigt, das Finanzpolster wächst, der Beitragssatz von einst mehr als 20 Prozent konnte Anfang 2013 auf 18,9 Prozent sinken. Politisch stehen nun andere Sorgen mit Vordergrund: Wird der gewachsene Niedriglohnsektor bald zu massenhafter Altersarmut führen? Fast alle Parteien haben neue Ideen, wie man die Renten von Geringverdienern aufstocken kann. Und fast alle Ideen laufen auf neue Milliardenlasten für Beitrags- oder Steuerzahler hinaus.

          „Wir werden - wie geplant - die nächsten Stufen der Steuerreform mit einem Entlastungsvolumen von rund 7 Milliarden Euro am 1. Januar 2004 und von 18 Milliarden Euro am 1. Januar 2005 ohne Abstriche umsetzen.“

          Die SPD hat verdrängt, dass sie nicht nur die Steuern massiv gesenkt, sondern sogar eine Steueramnestie durchgesetzt hat. Die Strukturreformen der Agenda benötigten eine konjunkturelle Flankierung, argumentierte Kanzler Schröder damals. Daher werde man die für 2004 und 2005 vorgesehenen Entlastungen ohne Abstriche umsetzen. Einschließlich der vorangegangenen Senkung wurden die Steuerzahler insgesamt um 56 Milliarden Euro entlastet. Der Eingangssteuersatz sank gegenüber 1998 von 25,9 auf 15 Prozent, der Spitzensteuersatz von 53 auf 42 Prozent.

          Heute liegt der Eingangssteuersatz bei 14 Prozent und der Spitzensteuersatz bei 45 Prozent, dieser greift allerdings erst bei einem Einkommen von mehr als 250000 Euro. Die SPD zieht dieses Jahr mit der Forderung in den Wahlkampf, den Spitzensteuersatz auf 49 Prozent zu erhöhen, er soll schon bei 100000 Euro greifen. Schröder kündigte auch eine Abgeltungsteuer auf Zinserträge an und besagte Möglichkeit, im Ausland angelegte Gelder straffrei zurückzutransferieren. Seine Devise: „Es ist doch besser, es arbeitet in Leipzig oder Gelsenkirchen, als dass es in Liechtenstein schwarz Zinsen bringt.“ Die Abgeltungsteuer wurde erst in Zeiten der großen Koalition mit Finanzminister Peer Steinbrück durchgesetzt.

          „Besser 25 Prozent von X als nix“ - so warb der heutige Kanzlerkandidat damals für die Abgeltungsteuer. Heute fordert er, den Satz auf 32 Prozent zu erhöhen. Die Steueramnestie setzte schon Rot-Grün um, und das mit ausgesprochen moderaten Steuersätzen. Das von Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) ausgehandelte und 2012 im Bundesrat an Rot-Grün gescheiterte Steuerabkommen mit der Schweiz sollte weniger milde sein. Schröder wollte damals auch Gewinne aus Veräußerungen besteuern. „Die Kehrseite ist, dass deshalb die Substanz von Vermögen steuerfrei bleiben kann“, erläuterte er. Die Abgeltungsteuer gilt heute auch für Veräußerungsgewinne. Dennoch fordert die SPD eine Wiederbelebung der Vermögensteuer.

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