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Entwicklungsbank AIIB : Wie viel Mitsprache erlaubt China?

  • -Aktualisiert am

Der Präsident der AIIB Jin Liqun bei einer Pressekonferenz in Peking Bild: Reuters

In nur drei Jahren hat China eine neue Entwicklungsbank in Asien etabliert, die jetzt auch in Europa aktiv wird. Kritiker meinen, China dominiere die Bank zu sehr. Die Bundesregierung zeigt sich zufrieden.

          Chinas „Neue Seidenstraße“ verläuft jetzt mitten durch Europa. Ende März wurde Italien Teil der Seidenstraße. Viele in Europa waren skeptisch, ob die Großinvestition zu einem Ausverkauf Europas führen könnte. Das chinesisch-italienische Rahmenabkommen rückt aber auch eine Organisation in den Fokus der Öffentlichkeit, die in den letzten drei Jahren stark gewachsen ist und sich als Gegengewicht zur Weltbank in Asien etabliert hat.

          Die Finanzierung der Projekte soll nämlich über die Asiatische Infrastruktur-Investmentbank (AIIB) laufen, an der auch Deutschland und viele weitere europäische Länder beteiligt sind. Damit unterstützt also eine Institution mit deutscher Beteiligung eine Initiative, der die Bundesregierung eigentlich mit Skepsis begegnet.

          Die Vereinigten Staaten hatten den Europäern von einem Beitritt abgeraten, weil sie die AIIB als machtpolitisches Instrument Chinas sehen. Das Thema führte zu Verstimmungen zwischen dem damaligen Präsidenten Obama und der deutschen Bundesregierung. Im Jahr 2017 erklärte auch Kanada seinen Beitritt; damit sind Japan und die Vereinigten Staaten die einzigen G7-Mitglieder, die sich nicht beteiligen.

          Fokus auf Infrastruktur

          Unzufriedenheit mit den alten, von Europa und Amerika dominierten Entwicklungsinstitutionen, der Weltbank und dem Internationalen Währungsfonds, gibt es in Asien schon länger. Die chinesische Regierung hatte im Jahr 2013 die Gründung einer neuen multilateralen Entwicklungsbank angekündigt. Im Jahr 2015 entschieden sich unter anderem Großbritannien, Deutschland und Frankreich, sich an der Bank zu beteiligen. Im Januar 2016 nahm die AIIB dann die Arbeit auf.

          Heute hat die Organisation 70 Mitgliedsländer, 23 weitere planen einen Beitritt. Bis Mitte des vergangenen Jahres hatte sie fünf Milliarden Dollar in 28 Projekte in 13 Ländern investiert. Der Fokus liegt dabei auf Infrastruktur. Die Bank förderte unter anderem eine Autobahn in Pakistan, den Breitbandausbau in Oman und Wasserpumpstationen in Manila. Mit Jin Liqun ist ein Chinese Präsident der Organisation. Im Direktorium sind auch nicht-asiatische Mitgliedsstaaten wie Deutschland vertreten.

          Und auch wenn man die AIIB in Washington inzwischen wohl entspannter sieht, finden einige den chinesischen Einfluss immer noch zu groß. In einem von der Heinrich-Böll-Stiftung in Auftrag gegebenen Bericht kritisiert die Umweltökonomin Korinna Horta, die AIIB sei eine „multilaterale Bank, in der China die Regeln bestimmt“. Es sei der AIIB zwar gelungen, sich in ihrer Außendarstellung als eine multilaterale Institution und als Gegenstück zur Weltbank zu positionieren. Tatsächlich würden aber alle wichtigen Entscheidungen von China getroffen. China hält 26,52 Prozent der Stimmrechte. Da alle größeren Entscheidungen eine Dreiviertelmehrheit erforderten, könne in der AIIB keine größere Weichenstellung gegen Chinas Willen vorgenommen werden.

          „China will Führungsverantwortung übernehmen“

          Es gebe zwar ein Direktorium, in dem auch die Eurozone vertreten sei, aber kein Aufsichtsgremium, das dauerhaft in Peking vor Ort sei und das Tagesgeschäft kontrollieren könne. Das hatte unter anderem die Bundesregierung gefordert. Die zeitnahe Beteiligung der europäischen Vertreter an Entscheidungen sei damit oft nicht möglich, schreibt Horta, die für die Umweltschutzorganisation Urgewald arbeitet. Die Bank halte das Direktorium auf Distanz und konzentriere Entscheidungsgewalt in den Händen von AIIB-Präsident Jin.

          Joachim von Amsberg, deutscher Vizepräsident der AIIB, widerspricht dieser Darstellung: „Die Sperrminorität ist vor allem zum Schutz der kleineren Anteilseigner da, nicht zum Vorteil Chinas. Außerdem werden im Direktorium fast alle Entscheidungen im Konsens getroffen. Es kommt nicht vor, dass China sich im Aufsichtsgremium gegen die anderen Länder stellt. China hat das Interesse, Führungsverantwortung zu übernehmen, nicht irgendwelche taktischen Spiele zu spielen. Glaubwürdigkeit ist den Chinesen dabei sehr wichtig.“

          Die Delegation von Entscheidungen an den Präsidenten sieht er als Verbesserung im Vergleich zu anderen Entwicklungsbanken: „Wir haben dadurch eine klarere Trennung der Verantwortlichkeiten, ähnlich wie das auch bei einer kommerziellen Bank der Fall ist. Außerdem kann bei kontroversen Entscheidungen jeder Direktor darauf bestehen, dass darüber im Direktorium abgestimmt wird.“

          Die Bundesregierung bewertet die Arbeit im Direktorium ebenfalls positiv. Das Bundesfinanzministerium schreibt dazu in einer im März veröffentlichten Analyse: „Die Erfahrung der vergangenen drei Jahre hat gezeigt, dass Deutschland eine wahrnehmbare Rolle im AIIB-Direktorium einnimmt und sich gemeinsam mit anderen Anteilseignern erfolgreich einbringen konnte.“

          Nähe zur neuen Seidenstraße

          Auch für die Umwelt- und Sozialstandards stellt das Finanzministerium der Bank ein gutes Zeugnis aus: „Die Vorschriften der AIIB zum Umwelt- und Sozialschutz entsprechen denen der Weltbank und anderer internationaler Entwicklungsbanken. In mancher Hinsicht gingen die Standards der AIIB sogar weiter als die entsprechenden Standards der Weltbank.“ Es sei aber nötig, die Regelungen „verstärkt in der Praxis zu erproben“.

          Horta bewertet das anders. Sie vergleicht in ihrem Bericht die Geschäftspraktiken der AIIB mit denen anderer multilateraler Institutionen und kommt zu dem Schluss, dass in vielen Fällen die Bank zwar gezielt eine Sprache verwende, die die Sprache von zum Beispiel der Weltbank imitiere, die Wirklichkeit aber dahinter zurückfiele.

          Kritisch angemerkt wird unter anderem die Nähe zum chinesischen Großinvestitionsprojekt der neuen Seidenstraße. Horta sagt dazu: „Gerade jetzt, da China über die AIIB Seidenstraßenprojekte in Italien finanzieren will, wird das Problem offensichtlich. Eine Institution, der auch Deutschland durch seine Beteiligung Glaubwürdigkeit verleiht, wird benutzt, um eine Initiative nach Europa zu bringen, zu der die Europäische Union eigentlich ein strategisches Gegenmodell entwickeln will.“

          Kritik an Transparenz- und Umweltstandards

          Die Transparenzmaßnahmen der AIIB hält Horta für unzureichend. Die Bank habe zwar Prinzipien veröffentlicht, nach denen Dokumente veröffentlicht werden sollten, es gebe aber keine konkrete Liste, welche Informationen der Öffentlichkeit zugänglich gemacht würden. Die Vertreter der Eurozone hätten verlangt, dass die AIIB einen klaren Zeitrahmen für die Veröffentlichung von Informationen zu finanzierten Projekten festlegt.

          Anders werde das zum Beispiel bei der Asiatischen Entwicklungsbank (ADB) oder der Weltbank gehandhabt. Hier müssten Studien zu Umweltverträglichkeit von Projekten zwischen 30 und 120 Tagen vor der Entscheidung veröffentlicht werden. Von Amsberg widerspricht: „Wir sind zur Veröffentlichung von Dokumenten verpflichtet, sehr ähnlich wie die Weltbank.“ Horta sagt dazu: „Die europäischen Länder wurden zwar vertröstet, dass konkrete Zeitrahmen in der Umwelt- und Sozialrichtlinie enthalten sein würden. Das ist aber tatsächlich nach wie vor nicht der Fall.“

          Korinna Horta, Umweltökonomin der Organisation Urgewald

          Auch bei den Umweltstandards fällt das Urteil des Berichts schlecht aus. Bei detaillierter Betrachtung der Umwelt- und Sozialrichtlinien der AIIB zeige sich, dass es sehr viel Flexibilität in der Umsetzung der „verpflichtenden“ Bedingungen gebe. Wissenschaftler aus zahlreichen Ländern hätten die Richtlinien als „übermäßig vage und zahnlos“ bezeichnet. Auch hier ist von Amsberg anderer Meinung: „Unsere Standards sind denen anderer Entwicklungsbanken sehr ähnlich. Unsere ersten Projekte wurden gemeinsam mit der Weltbank finanziert. Dabei haben wir viel gelernt.“

          Bisher wenige allein finanzierte Projekte

          Dass bisher viele Projekte gemeinsam finanziert wurden, interpretiert Horta hingegen anders: „Es gibt bisher nur wenige Projekte, bei denen die eigenen Standards der AIIB greifen und nicht die von anderen Geldgebern wie der Weltbank. Das Projekt mit ‚Beijing Gas‘ ist eines der wenigen Beispiele, bei dem die AIIB allein agiert.“ Die AIIB hatte vor einem Jahr dem Gasunternehmen Beijing Gas einen Kredit über 250 Millionen Dollar gegeben. Damit sollten neue Gasleitungen im Umland von Peking verlegt werden, um den Kohleverbrauch zu verringern und so die Luftqualität zu verbessern. 

          Beijing Gas veröffentlichte zunächst nicht, wo genau die Leitungen verlegt wurden. Es gab daraufhin Beschwerden über mangelnde Transparenz und die Qualität der verlegten Leitungen. „Wenn das selbst auf der Türschwelle der AIIB in Peking so gehandhabt wird, will man nicht wissen, wie das erst in abgelegenen Gegenden in Zentralasien ist“, sagt Horta. Von Amsberg sieht den Fall als Beispiel für einen Beschwerdemechanismus, der funktioniert: „Beijing Gas hat inzwischen reagiert und die Dokumente veröffentlicht sowie seinen eigenen Beschwerde-Mechanismus verbessert. Genau so soll es funktionieren. Wir sind den Personen dankbar, die hier Beschwerde eingelegt haben.“

          „China könnte Sperrminorität verlieren“

          Horta empfindet diesen Beschwerde-Mechanismus dagegen als zu bürokratisch, um wirklich effektiv zu sein. Im Vergleich zur Weltbank falle die AIIB hinter internationale Standards zurück. Durch die Struktur mit drei Beschwerde-Instanzen werde verhindert, dass Kritik rechtzeitig vor der Umsetzung eines Projektes in Betracht gezogen werden könne. Von Amsberg sagt, er halte die drei Instanzen für sinnvoll: „Unser Beschwerdemechanismus ist auf Problemlösung ausgelegt. Wir verlangen von jeder Organisation, mit der wir arbeiten, dass sie vor Ort einen eigenen Beschwerdemechanismus einsetzt. Denn vor Ort können die Probleme am besten gelöst werden.“

          Falls das einmal scheitere, versuche die Bank selbst zu vermitteln. Schließlich gebe es als dritte Instanz ein unabhängiges Gremium. „Das ist ein Prozess, bei dem wir und die anderen Entwicklungsbanken voneinander lernen, denn es geht um komplizierte Sachverhalte mit vielen Betroffenen. Die AIIB verlangt zum Beispiel – anders als einige unserer Mitgliedsländer – die Entschädigung von informellen Siedlern, die enteignet werden. Das ist uns sehr wichtig, weil wir wissen, wie verwundbar diese Gruppen sind.“

          Joachim von Amsberg, Vizepräsident der AIIB

          Matthew Stephen von der Helmut-Schmidt Universität der Bundeswehr in Hamburg merkt an, dass die AIIB wichtig für Chinas Außendarstellung sei: „China hat jederzeit unilaterale Alternativen zur AIIB und könnte zum Beispiel auf die eigene China Development Bank zurückzugreifen. Es dürfte also im chinesischen Interesse sein, den multilateralen Charakter der Bank zu bewahren.“ Auch sei China bei der Gründung der AIIB Kompromisse eingegangen: „Der Anteil der chinesischen Stimmrechte liegt deutlich niedriger als der Kapitalanteil. Wenn weitere Länder beitreten, könnte es sein, dass China irgendwann seine Sperrminorität verliert.“ Die starke Rolle des Präsidenten sei nichts Ungewöhnliches, eine ähnliche Struktur sei auch schon für die Reform der Weltbank empfohlen worden.

          Herausforderung für die liberale Weltordnung?

          Stephen glaubt dennoch, dass der Aufstieg der AIIB Konsequenzen für die liberale Weltordnung hat: „Wir erleben eine Verschiebung hin zu einem pluralistischen System der Entwicklungspolitik. Die Weltbank hat oft Entwicklungspolitik nach amerikanischen Vorstellungen betrieben und dabei auch Wert auf Menschenrechte, Umwelt- und Sozialstandards gelegt.“ Das sei von vielen Entwicklungsländern als zu ineffizient angesehen worden. Dennoch sei die AIIB formell zur Neutralität verpflichtet. Zudem wolle China politische Bedingungen für seine Projekte vermeiden. Weil die AIIB sich außerdem stark auf Infrastrukturprojekte konzentriere, die in der Regel staatlich und nicht privat umgesetzt würden, komme es in den Projektländern zu einer Verschiebung des Wirtschaftswachstums in den Staatssektor, ähnlich wie es im chinesischen Wirtschaftsmodell der Fall sei.

          „Es ist zu früh, um zu sagen, wie sich China bei Sozial- und Umweltthemen positionieren wird“, sagt Stephen. „Möglicherweise hat die chinesische Regierung auch ein Interesse daran, aus den AIIB-Projekten für die eigene Entwicklung zu lernen. Es ist aber vernünftig, hier vorsichtig und skeptisch zu bleiben.“

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