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CO2-Grenzausgleich : Läuft der europäische Klimaschutz ins Leere?

Der Fußabdruck der EU lag 2018 bei 9,6 Prozent der globalen Emissionen: Eine Industrieanlage in Baruth, Brandenburg Bild: dpa

Die EU-Kommission hat sich hohe Ziele für den Klimaschutz gesteckt. Doch ein Alleingang könnte am Ende mehr Schaden anrichten als Gutes tun. Warum ein Klimaclub der Weg aus der Krise sein kann. Ein Gastbeitrag.

  • -Aktualisiert am
          10 Min.

          Die Europäische Union hat den Klimaschutz zur „obersten politischen Priorität“ erklärt. Bis 2030 sollen die Treibhausgasemissionen um 55 Prozent unter dem Niveau von 1990 liegen, bis 2050 soll Europa klimaneutral sein. Es ist noch nicht entschieden, wie die Klimaziele genau umgesetzt werden sollen, aber klar ist: Sie sind nur erreichbar, wenn Kohlendioxid-Emissionen (CO2) mit deutlich höheren Preisen belegt werden. Je teurer es für Kraftwerke und Industrie, aber auch für Verbraucher ist, CO2 auszustoßen, umso größer ist der Anreiz, auf emissionsarme Technologien umzusteigen. Experten halten CO2-Preise von mehr als 100 Euro pro Tonne Emissionen für notwendig.

          Die EU sieht sich als Vorreiter und will die Klimaziele auch dann erreichen, wenn andere große Emittenten nicht mitziehen. Zur Absicherung ihrer Politik will die EU-Kommission ein Grenzausgleichssystem einführen, das importierte Waren mit dem europäischen CO2-Preis nachbelastet. Ohne einen solchen Grenzausgleich wäre es billiger, CO2-intensive Güter im Ausland zu produzieren, wo sie keinem CO2-Preis unterliegen. Diese Güter würden verstärkt importiert. Es käme also zu „Carbon Leakage“, einer bloßen Verlagerung von CO2-Emissionen ins Ausland.

          Gleichzeitig hätte die heimische Industrie einen Wettbewerbsnachteil und verlöre Marktanteile an das Ausland. Der Grenzausgleich soll beide Probleme lösen und hohe Einnahmen für das EU-Budget generieren. Schließlich soll er auch die Wirksamkeit der europäischen Klimapolitik erhöhen, weil die CO2-Bepreisung von den territorialen Emissionen auf den „CO2-Fußabdruck“, also auch auf die im Ausland produzierten und im Inland konsumierten Güter ausgedehnt wird.

          Gabriel Felbermayr (44) ist Leiter des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel. Im Herbst kehrt er in seine Heimat zurück und leitet das Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung in Wien.
          Gabriel Felbermayr (44) ist Leiter des Instituts für Weltwirtschaft in Kiel. Im Herbst kehrt er in seine Heimat zurück und leitet das Österreichische Institut für Wirtschaftsforschung in Wien. : Bild: Imago

          Minimaler Beitrag

          Selbst wenn ein Grenzausgleich all diese Ziele erreichte, wäre für das eigentliche Ziel, die Begrenzung des Klimawandels, kaum etwas gewonnen. Der Fußabdruck der EU lag 2018 bei 9,6 Prozent der globalen Emissionen und damit nur 1,2 Prozentpunkte über dem Anteil der territorialen Emissionen der EU. Selbst der wirksamste Grenzausgleich würde also nur einen minimalen Beitrag zum globalen Klimaschutz leisten können.

          Die EU muss daher im Auge behalten, wie sie mit ihren Maßnahmen die Klimapolitik des Auslandes beeinflusst. Nur wenn die globalen Emissionen schnell und nachhaltig auf null fallen, gibt es eine realistische Chance, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf 1,5 Grad zu begrenzen. Ohne globale Kooperation laufen die Klimaschutzanstrengungen ins Leere. Die Wirkung eines unilateralen Grenzausgleichs könnte sogar nachteilig wirken, wenn die Handelspartner den europäischen Grenzausgleich als Eingriff in ihre Souveränität und protektionistische Maßnahme begreifen.

          Klaus M. Schmidt (59) ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Ludwig-Maximilians-Universität in München.
          Klaus M. Schmidt (59) ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Ludwig-Maximilians-Universität in München. : Bild: Privat

          Fallstricke für den Ausgleich

          Um die globale Kooperation voranzubringen, hat der Nobelpreisträger William Nordhaus 2015 vorgeschlagen, dass sich die kooperationswilligen Länder zu einem Klimaclub zusammentun und einen einheitlichen Mindestpreis für CO2-Emissionen einführen. Davon ist die Weltgemeinschaft weit entfernt. Selbst wenn China wie geplant ein Emissionshandelssystem einführen würde, unterlägen weniger als ein Viertel der weltweiten Emissionen einer CO2-Bepreisung, die außerdem der Höhe nach sehr unterschiedlich wäre.

          Daher sollte die EU mit möglichst vielen Partnern, allen voran mit den USA, einen Klimaclub gründen und einen dort vereinbarten Mindestpreis für CO2-Emissionen mithilfe eines Ausgleichssystems gegenüber Drittländern absichern. Im Handel zwischen Klubmitgliedern würde sich ein Grenzausgleich erübrigen. Ein geeignetes Grenzausgleichssystem könnte erstens außenstehende Länder dazu bewegen, einem Klimaclub beizutreten, zweitens dazu beitragen, den gemeinsamen Wirtschaftsraum (Klimaclub) vor Leakage zu schützen, und drittens das Risiko der Retorsion durch wichtige Handelspartner reduzieren.

          Eine harmonisierte CO2-Bepreisung in einem Klimaclub ist wünschenswert, aber schwer zu erreichen. Falls die EU mit der Klublösung scheitert, soll sie dann einseitig einen unilateralen Grenzausgleich aufbauen? Oder bekäme Europa damit als Klimafestung neue Probleme? Wie sollte ein unilaterales Grenzausgleichssystem ausgestaltet werden?

          Vergleichbar mit der der Mehrwertsteuer

          Ein Grenzausgleich nach Lehrbuch funktioniert ähnlich wie die Mehrwertsteuer: Bei Importen wird die Mehrwertsteuer aufgeschlagen, bei Exporten erstattet. Dadurch zahlen sowohl inländische als auch ausländische Anbieter im Inland die Mehrwertsteuer. Im Ausland zahlen beide nichts, oder sie werden mit der ausländischen Mehrwertsteuer belastet. Bei einem CO2-Grenzausgleich würden Importe entsprechend den in der Produktion entstandenen Treibhausgasen mit dem europäischen CO2-Preis belastet. Umgekehrt würden europäischen Herstellern, die ins Ausland exportieren, die gezahlten CO2-Preise zurückerstattet.

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          Dieser perfekte Grenzausgleich würde die Wettbewerbsverzerrung durch die europäische CO2-Bepreisung exakt ausgleichen: Für alle Güter, die in Europa verkauft werden, müssten dieselben CO2-Abgaben gezahlt werden, unabhängig davon, ob sie im Inland oder im außereuropäischen Ausland produziert wurden. Auch auf ausländischen Märkten würde der Wettbewerb nicht verzerrt.

          Ein perfekter Grenzausgleich würde auch die Verlagerung von CO2-intensiver Produktion ins Ausland verhindern, weil die Bepreisung nicht umgangen werden kann. Indirektes Leakage kann nicht verhindert werden. Es entsteht, wenn die geringere Nachfrage nach fossilen Brennstoffen in der EU dazu führt, dass die Weltmarktpreise für Öl, Gas und Kohle fallen. Je weniger die Angebotsmenge fossiler Brennstoffe auf Preisveränderungen reagiert, umso stärker fällt der Preis und umso mehr werden andere Länder ihre Nachfrage und damit ihren CO2-Ausstoß erhöhen. Darauf hat auch ein perfekter Grenzausgleich keinen Einfluss. Indirektes Leakage lässt sich nur verhindern, wenn die wichtigsten Verbraucher fossiler Brennstoffe gemeinsam ihre Nachfrage verringern, etwa in einem Klimaclub.

          Indirektes Leakage gefährlicher

          Studien zeigen, dass Leakage bisher keine große Rolle gespielt hat, weil der CO2-Preis im Europäischen Emissionshandelssystem (ETS) sehr niedrig war. Bei steigenden Preisen könnte das Problem aber stärker werden. Simulationsstudien deuten darauf hin, dass indirektes Leakage noch wichtiger ist als direktes. Ein perfekter Grenzausgleich würde die CO2-Bepreisung auf alle Güter ausdehnen, die in der EU konsumiert werden, unabhängig davon, ob sie in der EU produziert werden oder nicht. Auf dem Territorium der EU-Länder sind 2018 ungefähr 3054 Megatonnen CO2 emittiert worden. Der CO2-Fußabdruck, also die Emissionen, die bei der Produktion der in der EU konsumierten Güter und Dienstleistungen entstanden sind, lag hingegen bei 3490 Megatonnen. Die EU ist also ein Nettoimporteur von CO2. Eine Ausdehnung der Bepreisung auf diese Nettoimporte von CO2 generierte erhebliche Einnahmen. Bei einem CO2-Preis von 30 Euro pro Tonne kämen rund 13 Milliarden Euro zusammen.

          Leider ist ein perfekter Grenzausgleich in der Praxis nicht umsetzbar. Das größte Problem ist, den CO2-Gehalt eines Gutes zu bestimmen. Man sieht einer Tonne Stahl nicht an, wie viel Kohlendioxid bei ihrer Produktion ausgestoßen wurde. Unternehmen verwenden unterschiedliche Produktionsverfahren, die unterschiedlich schmutzig sind. Verbraucht die Produktion große Mengen elektrischen Stroms, stellt sich die Frage, ob er aus erneuerbaren Quellen stammt. Ein Produzent aus China könnte behaupten, der Strom für seine Exporte komme aus dem Drei-Schluchten-Staudamm, der schmutzige Kohlestrom sei nur für heimische Konsumgüter verwendet worden. Es gibt zahlreiche Mess- und Zuordnungsprobleme, die eine objektive Bestimmung des CO2-Gehalts eines Gutes unmöglich machen.

          Problem der Pauschalisierung

          Darum muss der Grenzausgleich an pauschalierten Werten ansetzen, zum Beispiel am durchschnittlichen CO2-Ausstoß, der bei der Produktion einer Tonne Stahl in der EU entsteht. Doch dann verliert der CO2-Preis einen Teil seiner Anreizwirkung: Durch eine pauschale Abgabe gewinnt ein Produzent nichts, wenn er seine Emissionen verringert. Außerdem muss sich ein praktikabler Grenzausgleich auf wenige, besonders CO2-intensive Güter beschränken, also etwa auf Stahl, Aluminium, Zement. Das verringert die Wirksamkeit und die potentiellen Einnahmen, die ohnehin zum guten Teil durch administrative Kosten aufgefressen werden.

          Ein CO2-Grenzausgleich kann auch zu handelsrechtlichen und -politischen Problemen führen. Nach geltendem Recht der Welthandelsorganisation (WTO) sind Grenzabgaben nur unter sehr eingeschränkten Bedingungen zulässig. Selbst wenn es gelingt, ihn WTO-rechtskonform zu gestalten, könnte er Gegenmaßnahmen des Auslands provozieren.

          Zwei Grundmodelle

          Wie kann ein Grenzausgleich dennoch gelingen? Die Vorschläge lassen sich auf zwei Grundmodelle zurückführen. Das erste schlägt einen importseitigen Grenzausgleich für ausgewählte energie- und handelsintensive Güter über den europäischen Markt für Emissionszertifikate vor. Importeure müssen Zertifikate kaufen, allerdings nicht direkt im ETS, sondern auf einem separaten Markt, auf dem Verschmutzungszertifikate für Importe ohne Mengenbeschränkung, aber zum selben Preis wie im ETS angeboten werden. So soll verhindert werden, dass der Preis für Emissionszertifikate durch die zusätzliche Nachfrage der Importe beeinflusst wird. Bemessungsgrundlage sind die durchschnittlichen CO2-Emissionen von EU-Produzenten, es sei denn, der Importeur weist einen geringeren Ausstoß nach. Wenn im Ausland schon ein CO2-Preis bezahlt wurde, wird dieser angerechnet.

          Auf der Exportseite müssen europäische Produzenten weiter ETS-Zertifikate erwerben. Eine Erstattung wäre vermutlich nicht WTO-rechtskonform. Auch die freie Zuteilung von Zertifikaten, die in der EU noch praktiziert wird, müsste wie geplant auslaufen. Dieses Modell würde also nur auf der Importseite Wettbewerbsneutralität herstellen, nicht aber auf der Exportseite. Es hätte aber zwei Vorteile: Zum einen gibt es anderen Ländern einen Anreiz, eine vergleichbar hohe CO2-Bepreisung einzuführen. So können sie den Bürokratieaufwand, der mit dem Grenzausgleich verbunden ist, vermeiden und die Einnahmen aus der Bepreisung selbst abschöpfen, die sonst der EU zuflössen. Zum zweiten ließe sich dieses Modell relativ leicht auf EU-Ebene einführen und gegebenenfalls auch wieder abschaffen. Beides wäre ohne Einstimmigkeit möglich.

          Inländischer Verbrauch

          Das zweite Modell setzt nicht bei den Importen, sondern beim inländischen Verbrauch an. Ausgewählte energie- und handelsintensive Güter werden beim Verkauf in der EU mit einer Verbrauchsabgabe belastet, unabhängig davon, ob das Gut im Inland oder im Ausland produziert wurde. Die Steuer wird je Gewichtseinheit erhoben und orientiert sich an den durchschnittlichen CO2-Emissionen in der EU. Ausländische Produzenten können keine geringeren Emissionen geltend machen und auch keinen im Ausland bezahlten CO2-Preis anrechnen lassen. Inländische Produzenten müssen zusätzlich ETS-Zertifikate nachweisen, die sie aber nach einem komplexen System zum Teil frei zugeteilt bekommen. Das bisher geplante Ende freier Zuteilung käme somit nicht.

          Dieses Modell würde Wettbewerbsneutralität insofern herstellen, als in- und ausländische Produzenten dieselbe Verbrauchsabgabe im Inland und keine Abgabe im Ausland zahlen müssen. Die inländischen Produzenten werden durch die Teilnahme am ETS jedoch zusätzlich belastet. Größter Vorteil des Modells ist, dass es WTO-rechtskonform ist und mit hoher Wahrscheinlichkeit keine Retorsionsmaßnahmen provozieren würde. Es ließe sich aber in der EU nur einstimmig einführen (und wieder abschaffen). Außerdem würde ein neues Instrument zusätzlich zum ETS geschaffen, sodass die inländischen Produzenten erst doppelt belastet werden, um dann durch die freie Zuteilung von Zertifikaten wieder entlastet zu werden. Dadurch wird die Komplexität der Klimaregulierung in Europa deutlich erhöht. Schließlich würde dem Ausland kein Anreiz zur Einführung einer vergleichbaren CO2-Bepreisung gegeben und nichts zur internationalen Kooperation beigetragen.

          Wenig gewonnen

          Beide Modelle überzeugen nicht. Wettbewerbsneutralität wird nur zum Teil hergestellt, weil der Grenzausgleich auf wenige Güter beschränkt bleibt und die inländischen Unternehmen entweder im Export oder durch die Doppelbelastung Verbrauchsabgabe plus ETS zusätzlich belastet werden. Das direkte Leakage wird nur teilweise verhindert, das indirekte besteht fort. Beide Modelle sind mit erheblichem bürokratischen Aufwand verbunden und laden zu Lobbyaktivitäten und Betrug ein. Die moderaten Zusatzeinnahmen der EU würden durch administrative Kosten zum großen Teil aufgezehrt. Schließlich ist für das Klima wenig gewonnen, wenn die EU zur Klimafestung ausgebaut wird, ohne dass andere Länder bei der CO2-Bepreisung mitziehen.

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          Ein Klimaclub mit den wichtigsten Handelspartnern, der sich auf einen Mindestpreis für CO2 verständigt, würde viele dieser Probleme lösen. Innerhalb des Clubs würde Wettbewerbsneutralität erreicht und direktes Leakage vollständig verhindert. Auch das indirekte Leakage würde verringert, je größer der Club ist. Da nur noch ein kleiner Anteil der Importe vom Grenzausgleich betroffen wäre, wären die administrativen Kosten (aber auch die Einnahmen der EU) entsprechend geringer. Schließlich würde der Club den Drittstaaten einen starken Anreiz geben, die CO2-Mindestbepreisung ebenfalls einzuführen, um unbeschränkten Zugang zu diesem Wirtschaftsraum zu haben und die Einnahmen aus der CO2-Bepreisung selbst zu vereinnahmen.

          Bidens Prioritäten

          Der Zeitpunkt für eine solche Initiative ist günstig. Der neue amerikanische Präsident Biden hat Klimaschutz zu einer Priorität seiner Regierung erklärt und ähnlich ehrgeizige Klimaziele wie die EU formuliert. 70 weitere Staaten wollen bis 2050 klimaneutral werden, darunter Großbritannien, Kanada, Japan, Südkorea und andere wichtige Handelspartner. China will bis 2060 klimaneutral werden und führt gerade ein Emissionshandelssystem ein. Alle diese Staaten denken über Grenzausgleichssysteme nach. Alle profitierten von einer Harmonisierung, die den Freihandel innerhalb des Clubs unangetastet lässt.

          Allerdings hat die Biden-Regierung das Thema CO2-Bepreisung bisher nicht angefasst. Neue Steuern und Abgaben sind in den USA höchst unpopulär. Darum sieht Bidens Klimaprogramm vor allem gewaltige Subventionen für erneuerbare Energien und regulatorische Maßnahmen zur Verringerung von Energieverbrauch und Abgasen vor. Auch in Europa gibt es Subventionen und regulatorische Eingriffe, die sich auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen auswirken. Sind die Vereinigten Staaten nicht bereit, eine CO2-Bepreisung einzuführen, wäre auch eine weniger elegante Form eines Klimaclubs denkbar: Die EU und die USA könnten sich auf Mindeststandards zum Klimaschutz einigen und diese wechselseitig anerkennen.

          Der Weg zum Klimaclub

          Ein höherer CO2-Preis in Europa könnte mit einer schärferen Abgasregulierung in den USA verrechnet werden. Denkbar wäre auch, dass die USA eine CO2-Bepreisung nur für ihre Exporte einführen, diese also mit einer CO2-Exportsteuer belasten, um den Unterschied zu einem hohen europäischen CO2-Preis auszugleichen. Entscheidend ist, dass die EU und ihre wichtigsten Handelspartner in Verhandlungen über die Harmonisierung und wechselseitige Anerkennung von Klimaschutzmaßnahmen eintreten und so gemeinsam den Weg zu einem Klimaclub beschreiten. Dann kann zumindest untereinander auf das bürokratische Monster eines Grenzausgleichs verzichtet werden.

          Die Initiative für einen harmonisierten Grenzausgleich als ersten Schritt zu einem Klimaclub könnte von der EU, Großbritannien und den Vereinigten Staaten ausgehen. Eine Abstimmung mit Großbritannien ist auf jeden Fall notwendig, um die durch den Brexit strapazierten Handelsbeziehungen durch einen Grenzausgleich nicht noch mehr zu belasten. Auch die USA haben Interesse an einem „level playing field“, damit ihre Unternehmen durch die Klimaschutzmaßnahmen im internationalen Handel nicht benachteiligt werden. Gelingt es im kleinen Maßstab, sich auf Grundzüge einer gemeinsamen Politik zu einigen, können im nächsten Schritt andere Länder überzeugt werden, dem Grenzausgleichssystem beizutreten.

          Faire Bedingungen für alle

          Ein gemeinsamer Grenzausgleich erfordert Abstimmung. Neben der Höhe des Mindestpreises (oder äquivalenter Maßnahmen) müsste man sich über seine dynamische Anpassung einigen und darüber, auf welche Güter und Sektoren sich die Bepreisung beziehen soll. Man muss Regeln für den Umgang mit klimapolitisch motivierten Subventionen finden, denn auch sie können den Wettbewerb stark verzerren. Zentral ist daher Kooperation bei Forschung und Entwicklung sowie bei industriellen Versuchsanlagen. Schließlich muss man sich darüber verständigen, wie ärmere Mitglieder behandelt werden und ob konditionale Seitenzahlungen erforderlich sind, um Länder zum Mitmachen zu bewegen. Ganz wichtig ist Politikkonsistenz: Es ist grotesk, auf grüne Investitionsgüter wie Solaranlagen und Windturbinen wie bisher hohe Zölle zu erheben.

          Ein plurilaterales Grenzausgleichsystem wäre ein erster, wichtiger Schritt hin zu einem umfassenden Klimaclub. Das koordinierte Vorgehen mit den Partnern wird etwas länger dauern als ein Alleingang. Aber das ist gut investierte Zeit: Nur kollektives Handeln kann wirksam zum globalen Klimaschutz beitragen. Wenn Europa sich mit einem unilateralen Grenzausgleichssystem in einer Klimafestung einmauert, nützt das dem Klima wenig und schadet vor allem uns selbst.

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