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Vertrauensvorschuss : Mehr Wettbewerb um die Briefe

Eine Postzustellerin steht neben einer Postkarre, als sie die Post zustellt. Bild: dpa

Ein Gutachten zeigt, wie das neue Postgesetz Schwung in den Markt bringen kann. Die Netzagentur bereitet sich schon auf mögliche Verfahren vor.

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          Das gute alte Briefgeschäft ist für die Deutsche Post immer noch eine ziemlich sichere Bank. Die Mengen gehen zwar peu à peu zurück, aber verglichen mit anderen Ländern hält sich der Schwund einigermaßen in Grenzen. Auch der Boom des Onlinehandels hilft. Briefboten bringen immer mehr Päckchen und Pakete an die Haustüren, was dazu beiträgt, ihre Auslastung zu sichern und den Personalaufwand zu dämpfen. Und die Post kann auf Hilfe des Staates rechnen, um die Verluste aufzufangen.

          Helmut Bünder
          Wirtschaftskorrespondent in Düsseldorf.

          Konzernchef Frank Appel hat schon klargemacht, wohin die Portoreise gehen müsse: Weniger Briefe bedeuteten steigende Durchschnittskosten, und dieser Effekt müsse in der zum Jahreswechsel anstehenden nächsten Portorunde ausgeglichen werden. Fest steht, dass das neue Postgesetz dem Gelben Riesen dabei in die Hände spielen wird: Die nach langem Tauziehen im Frühjahr verabschiedete Novelle zwingt die Regulierungsbehörde dazu, auch die höheren Renditen anderer europäischer Postgesellschaften ins Kalkül zu ziehen.

          Wie schon vor drei Jahren, als das Porto um zehn auf jetzt achtzig Cent für den Standardbrief anstieg, dürfte das dem Bonner Konzern einen saftigen Zusatzaufschlag sichern. So weit, so gut für die Post. Trotzdem könnten bald härtere Zeiten für ihr Traditionsgeschäft anbrechen. Denn mit der Novelle bekommt die Netzagentur auch ein deutlich geschärftes Instrumentarium für die Marktaufsicht an die Hand, das die Beinahe-Alleinherrschaft über die Briefe ins Wanken bringen könnte.

          „Die neue Norm wird Bewegung in den Markt bringen und könnte endlich einen lebhafteren Wettbewerb entfesseln“, sagt der Bonner Rechtswissenschaftler und Regulierungsexperte Christian Koenig. Zusammen mit dem früheren Chef der Monopolkommission, Justus Haucap, und dem Hamburger Juristen Thomas Brach hat er die Regelung in einem Gutachten für den Bundesverband Briefdienste unter die Lupe genommen. Im Kern geht es darum, den Missbrauch von Marktmacht durch „Preis-Kosten-Scheren“ (PKS) zu verhindern. Hinter dem sperrigen Begriff verbirgt sich der Versuch, auf Vorleistungen eines Ex-Monopolisten angewiesene Wettbewerber durch die eigene Preisgestaltung an die Wand zu drücken. Die von Wettbewerbsbehörden erzwungene Öffnung eines Monopol-Netzes für die Konkurrenz läuft dann ins Leere. Typisches Beispiel ist die Deutsche Telekom: Die Netzagentur achtet auf einen ausreichenden Abstand zwischen Vorleistungs- und Endkundenpreisen, damit Konkurrenten, die Telekom-Leitungen nutzen, eine ausreichende eigene Gewinnmarge verbleibt. Auf dem Telekommarkt ist diese Kontrolle von Preis-Kosten-Scheren seit fast zwei Jahrzehnten selbstverständlich und ein wichtiger Wettbewerbstreiber.

          „Die Monopolkommission und Wettbewerber der Post fordern schon seit ewigen Zeiten eine solche Regelung auch für den Postsektor“, sagte Haucap. Aber mit Rücksicht auf Arbeitsplätze bei der Post hatte sich der Bund, der indirekt immer noch gut ein Fünftel der Postanteile hält, auf dem Briefmarkt zunächst hartnäckig gegen eine wirksamere Wettbewerbskontrolle gesperrt. „Verglichen mit der Deutschen Telekom läuft die Post bisher an der ganz langen Regulierungsleine“, sagte Koenig.

          Was bei der Telekom die Leitungen sind, ist bei der Post das flächendeckende Zustellnetz – ein natürliches Monopol aus Bundespostzeiten. Deshalb hat das Kartellamt den Konzern vor Jahren dazu verdonnert, auch Briefe mitzunehmen, die Konkurrenten bei Behörden, Banken, Unternehmen und anderen Großversendern einsammeln und nach Empfangsregionen vorsortieren. Für diese Vorleistungen gewährt ihnen die Post entsprechende Rabatte, je nach Menge und Aufwand bis zu 50 Prozent des üblichen Portos.

          Trotzdem entfallen sechzehn Jahre nach Aufhebung des Briefmonopols immer noch rund 85 Prozent der gesamten Sendungsmenge auf die Post, so die jüngsten Zahlen der Bundesnetzagentur. Denn: Konkurrenten zögern, in den Markt einzusteigen oder ihr Engagement auszubauen. „Wir sehen im Moment ja noch eine eher depressive Grundhaltung alternativer Anbieter. Zu oft sind sie durch Niedrigpreise der Deutschen Post aus dem Rennen geworfen worden, ohne dass die Bundesnetzagentur ihnen zur Seite gesprungen ist“, sagt Koenig.

          Immerhin ließ das Kartellamt nicht locker und ist wiederholt gegen missbräuchlich überhöhte Großkundenrabatte vorgegangen. Dieses fallweise Eingreifen kann nach Einschätzung der Gutachter eine systematische Kontrolle von Preis-Kosten-Scheren allerdings nicht ersetzen. Die Post sei mit mehr oder weniger versteckten Rabatten „sehr kreativ“. Konkurrenten müssten sich darauf verlassen können, dass wirksamer und schneller gegen solche Wettbewerbsbehinderungen vorgegangen werde. Diese Lücke wiege umso schwerer, als die Post alternativen Anbietern auf dem Vorleistungsmarkt auch ganz unmittelbar Konkurrenz macht: über Tochtergesellschaften, die ebenfalls Briefe einsammeln und vorsortieren. „Diese Eigenkonsolidierung ist ein großer Sündenfall des Postmarktes und muss zumindest streng überwacht werden“, sagte Koenig. „Die postrechtliche Zulässigkeit der Eigenkonsolidierung ist fraglich“, stellt das Gutachten fest. Für einen anderen Geburtsfehler hält Koenig die Vermischung von Endkunden- und Vorleistungsmarkt. Denn Großversender können gegen entsprechende Rabatte ihre Briefe auch selbst vorsortieren und einliefern. Auskömmliche Margen der Wettbewerber würden dadurch häufig unmöglich.

          Die entscheidende Frage ist, welche Margen die Netzagentur Konkurrenten überhaupt zugesteht und wie sie die neue Norm in der Praxis anwendet. Wie die Regulierungsbehörde auf Anfrage der F.A.Z. erläuterte, wird sie dafür eine Marktbefragung durchführen. Ziel sei es, sich auf künftige Verfahren mit „vertieften Prüfungen möglicher Preis-Kosten-Scheren“ vorzubereiten. Im Kern gehe es darum, abzuschätzen, ob Wettbewerber imstande seien, eine „angemessene Rendite“ zu erwirtschaften. Die Gutachter haben dazu Vorschläge für ein sechsstufiges Prüfungsverfahren entwickelt. Zu berücksichtigen sei dabei nicht zuletzt, dass die Post immer noch einen nicht selbst erarbeiteten „Vertrauensvorschuss“ aus Monopolzeiten genieße. Deshalb müsste sie Wettbewerber regelmäßig preislich unterbieten, um zum Zuge zu kommen.

          Eine andere Schwierigkeit besteht darin, dass die Post die Konditionen ihrer Großkundenverträge auch in Zukunft nicht systematisch vorab offenlegen muss. Es werde darauf ankommen, dass die Netzagentur jedem Hinweis auf missbräuchliche Preisgestaltung konsequent nachgehe, sagte Koenig. „Es müssen wohl erste einige Fälle durchgefochten werden, damit sich neues Vertrauen in die Marktregulierung herausbildet“.

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