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Standpunkt: Justus Haucap und Jürgen Kühling : Breitband - Politische Intervention mit Augenmaß!

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Erst waren es die "Regulierungsferien", die für die nötigen Investitionen in Hochleistungs-Telekommunikationsnetze sorgen sollten - bis der Europäische Gerichtshof diesen Traum platzen ließ. Im September 2009 war es dann die "Breitband ...

          Erst waren es die "Regulierungsferien", die für die nötigen Investitionen in Hochleistungs-Telekommunikationsnetze sorgen sollten - bis der Europäische Gerichtshof diesen Traum platzen ließ. Im September 2009 war es dann die "Breitband AG", die nach den Vorstellungen von Frank-Walter Steinmeier für den schnellen Anschluss an das "Turbonetz" sorgen sollte. Nun ist das renommierte Wissenschaftliche Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste in Bonn mit dem charmant klingenden Vorschlag eines flächendeckenden Glasfasernetzes "für 1 Euro" an die Öffentlichkeit getreten. Nicht die Steuerzahler, sondern die heutigen Telefonkunden sollen für den Breitbandausbau zahlen. Für jeden Handy- und Festnetzanschluss soll jeder Kunde 1 Euro pro Monat mehr zahlen, gewissermaßen eine Sonderabgabe "Breitbandausbau". Das Geld soll in einen Fonds fließen, aus dem Subventionen dorthin vergeben werden, wo sich der Breitbandausbau sonst nicht lohnt.

          1 Euro pro Anschluss und Monat klingt verlockend simpel und bescheiden zugleich. In der Politik stoßen diese und ähnliche Ansätze in jüngster Zeit nicht zuletzt in Teilen der CDU/CSU auf Zustimmung. Zutreffend an all diesen Ansätzen ist allein die Erkenntnis, dass die gegenwärtigen Investitionen von privater Seite auf 2018 hochgerechnet nicht ausreichen werden, um die ambitionierten politischen Ziele einer flächendeckenden Versorgung mit schnellen 50-Megabits-Anschlüssen bis dahin zu gewährleisten.

          Aber ist das ein Problem? Haupthindernis entsprechender Investitionen ist schlicht und einfach die fehlende Zahlungsbereitschaft der Endkunden, die sich in einem zurückhaltenden Investitionsverhalten der Unternehmen außerhalb der Ballungszentren widerspiegelt. Dort sind Hochleistungs-Netze einfach nicht profitabel. Nach dem kleinen Einmaleins der Ökonomie müssten für die skizzierten scharfen politischen Interventionen in den Markt, sei es eine "Breitband AG", massive Subventionen der öffentlichen Hand oder eine Zwangsbeglückung im Wege eines "1-Euro-Breitbandfonds", aber Gründe in Form eines Marktversagens vorliegen. Diese können auf volkswirtschaftlich relevanten positiven Externalitäten beruhen, also auf Vorteilen einer vorhandenen Telekommunikations-Infrastruktur über den unmittelbaren privaten Nutzen des Einzelnen hinaus. Belastbare Studien, die aufzeigen und plausibel beziffern, welchen sozialen Ertrag und vor allem welchen Überschuss ein hoheitlich geförderter Aufbau entsprechender Infrastrukturen erwirtschaftet, fehlen aber bislang. Insoweit ist der Vergleich mit der Infrastrukturverantwortung des Staates für den Autobahnbau doppelt schief: Zum einen haben wir uns mit der Privatisierung des Telekommunikationssektors aus der staatlichen Versorgungsplanung mit guten Gründen verabschiedet. So wie im Markt rasch deutlich wurde, dass der Nutzer mehr als vier Farben bei seiner Endgeräteauswahl wünscht, wird jetzt deutlich, dass (noch) keine hinreichende Nachfrage nach 50 Megabits und mehr besteht. Auch beim Autobahnbau würde zum anderen niemand auf die Idee kommen, schon einmal eine mehrspurige Autobahn zu bauen, obwohl es noch keine Anzeichen für ein so hohes Verkehrsaufkommen gibt.

          Damit reduziert sich das Problem auf eine Risikoabwägung: Auf der einen Seite das Risiko einer allzu zögerlichen staatlichen Intervention, die zu Breitbandengpässen führen könnte, wenn die Nachfrage sprunghaft ansteigt und das "Henne-Ei-Problem" - keine neuen Dienste ohne neue Infrastrukturen, keine neuen Infrastrukturen ohne neue Dienste. Auf der anderen Seite das Risiko, private Investitionen zu verdrängen, den Wettbewerb zu verzerren, Synergien zu zerstören, Steuergelder zu verschwenden und (zunächst) ungenutzte Angebote zu produzieren.

          Mit der Entscheidung für eine wettbewerbsorientierte und marktwirtschaftlich organisierte Telekommunikationsordnung hat sich der deutsche Gesetzgeber einst gegen die Risiken einer staatlichen Infrastrukturplanung entschieden. Damit und mit dem zurückhaltenden Universaldienstansatz, der nachlaufend Versorgungslücken in der Fläche schließt und durch moderate Subventionsprogramme von Bund, Ländern und Kommunen abgerundet wird, ist Deutschland gut gefahren. Schon jetzt versucht manch Bürgermeister, lieber auf den Schultern des Landes- oder Bundessteuerzahlers populistisch Breitband-Festnetzangebote in seiner Kommune zu verwirklichen, anstatt die Bürger zur Selbstinitiative aufzufordern - und besteht diese auch nur darin, sich selbst einen der flächendeckend vorhandenen und durchaus finanzierbaren satellitären Breitbandanschlüsse zu besorgen. Bevor knappe Steuergelder im großen Stil in "Turbo-Träume" investiert werden, sollte jedenfalls ein belastbarer Nachweis des effizienten Einsatzes der Mittel erfolgen.

          Das Anzapfen der privaten Haushalte mit dem verlockenden "1-Euro-Ansatz" sollte erst recht nicht Schule machen. Gerade der hier bemühte Vergleich mit dem Fördermodell im EEG zeigt die Probleme: Selbst den größten Befürwortern der Förderung erneuerbarer Energien ist inzwischen klargeworden, dass das Fördersystem zu volkswirtschaftlich unsinnigen Auswüchsen geführt hat. Dass diese Erkenntnis sich erst so spät durchsetzte, ist nicht zuletzt dem Umlagemechanismus geschuldet, der gerade verhindert, dass sich die Förderung dem Kampf um die knappen Haushaltsmittel stellen muss. Dieser Fehler sollte in der Telekommunikationsordnung nicht wiederholt werden. Schließlich sei erwähnt, dass all diesen Ansätzen auch sinnvolle rechtliche Hürden entgegenstehen: die strenge Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu verfassungswidrigen Sonderabgaben, das Wettbewerbsprinzip in Artikel 87f Absatz 2 Grundgesetz, die beihilfenrechtlichen Restriktionen der EU und nicht zuletzt die Grenzen im europäischen Telekommunikationsrecht. Diese schieben einer allzu unvernünftigen ordnungspolitischen Rolle rückwärts in staatliche Planungszeiten einen Riegel vor. Und sollte "Cloud Computing & Co." doch zu einem Nachfragesprung führen, werden ebenso die Angebote im Markt entstehen.

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