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Unruhige Zeiten: Demonstration der SPD vor dem Reichstagsgebäude in Berlin, kurz vor der ersten Wahl zur Nationalversammlung 1919. Bild: SZ Photo

Lehren aus der Weimarer Zeit : Die Gefahr einer politisierten Wirtschaft

  • -Aktualisiert am

Aus der Zeit nach dem Ersten Weltkrieg lassen sich noch heute wichtige Lehren für eine liberale Gesellschaft ziehen. Die Schwachpunkte der Weimarer Wirtschaftsordnung: die Akzeptanz von Monopolen und Kartellen sowie die äußere Abschottung. Ein Gastbeitrag.

          10 Min.

          Marktwirtschaft und Demokratie sind die Grundpfeiler einer liberalen Gesellschaft. Ihr Verhältnis zueinander erweist sich freilich häufig als konfliktreich. Die protektionistischen, wirtschaftsnationalistischen Reflexe der neuen amerikanischen Regierung oder die breite Ablehnung marktwirtschaftlicher Reformen in Krisenländern der Eurozone bieten aktuelle Beispiele dafür, wie Demokratien eine Marktwirtschaft schwächen können. Für die Zuspitzung dieses Konflikts liefert die Zeit nach dem Ersten Weltkrieg ein noch heute aufschlussreiches und zugleich warnendes Beispiel.

          Mit dem Ersten Weltkrieg endete in wirtschaftlicher und politischer Hinsicht das „lange 19. Jahrhundert“. Das Zeitalter der liberalen Monarchien war vorüber. Ganz Europa erfasste ein Demokratisierungsschub. Die Halb- oder Dreivierteldemokratien der Vorkriegszeit, wie sie der britische Historiker Adam Tooze nennt, wandelten sich in parlamentarische Ordnungen auf der Basis des allgemeinen Wahlrechts, teilweise auch für Frauen. Beschränkungen des Wahlrechts, beispielsweise durch das Zensussystem in den meisten westlichen Demokratien, und der Kompetenz des Parlaments wichen einer vollen Volkssouveränität. In den Ländern der Achsenmächte vollzog sich der Wechsel zu einer parlamentarischen Ordnung mit der vollständigen Beseitigung der Monarchie und der politischen Entmachtung des Adels in besonders radikaler Weise. Hier erwies sich auch der Legitimationsdruck, der auf der demokratischen Ordnung lastete, als besonders hoch.

          Anders als später nach dem Zweiten Weltkrieg folgte allerdings kein langer wirtschaftlicher Aufschwung, in dem sich die Demokratien auch durch ihren wirtschaftlichen Erfolg in der Wahrnehmung der Bürger als legitime Ordnungen festigen konnten. Während Frankreich einen moderaten Wirtschaftsaufschwung erlebte, litt die britische Wirtschaft unter den hohen Kriegskosten und stagnierte. In Deutschland unterschritt das Bruttoinlandsprodukt auch in den Stabilisierungsjahren der Weimarer Republik nach 1923 fast durchweg das Niveau von 1913, so dass sich die ungebrochene wissenschaftliche und technologische Modernisierungsdynamik nicht mehr in wirtschaftliches Wachstum umsetzte.

          Es verwundert kaum, dass den Zeitgenossen die Wirtschaftskrise somit als Funktionsmodus der Demokratie erschien, so dass sie dieser den politischen Kredit schließlich auf breiter Front entzogen – vor allem während der dramatischen Zuspitzung der Weltwirtschaftskrise. Keine moderne Demokratie hatte je eine ähnlich tiefgreifende Wirtschaftskrise zu bewältigen. Auch die fatale Verschränkung von Krisenfaktoren in der Weimarer Republik dürfte einzigartig sein: Eine große technologische und kulturelle Modernisierungsdynamik, ein tiefgreifender Strukturwandel in Industrie, Landwirtschaft und gewerblichem Mittelstand, gigantische eigene Kriegskosten und Kriegsfolgekosten sowie Reparationsverpflichtungen trafen auf schwere Funktionsstörungen der nationalen und internationalen marktwirtschaftlichen Ordnung.

          Bücher aus dem Nachlass des deutschen, ordoliberalen Ökonomen Walter Eucken.
          Bücher aus dem Nachlass des deutschen, ordoliberalen Ökonomen Walter Eucken. : Bild: Frank Röth

          In allen Diagnosen zu den Ursachen des Scheiterns der Weimarer Demokratie gilt es zu berücksichtigen, dass diese auf einem Feld extrem gefordert war, auf dem Demokratien generell, auch in weniger dramatischen Zeiten, meistens schlecht funktionieren: in der Mangelverwaltung bei gleichzeitig hohen Ansprüchen gesellschaftlicher Gruppen an den Staat. Um diese zu bedienen, erwies es sich als unabdingbar, die Wettbewerbsordnung wiederherzustellen, um so Produktivitätssteigerungen zu ermöglichen. Doch derlei gelingt in Demokratien, wenn überhaupt, nur unter äußersten Mühen; denn zumeist profitieren Gruppen von Beschränkungen des Wettbewerbs und der Marktfreiheiten, weshalb sie sich Reformen entgegenstellen.

          Fehlgeleitete Wirtschaftspolitik

          Ordoliberale Ökonomen wie Walter Eucken und Wilhelm Röpke deuteten die damalige Wirtschaftskrise als eine umfassende Systemkrise und als Krise der Wirtschaftsordnung insgesamt. „Interventionismus“, „Wirtschaftsstaat“ oder „Wirtschaftsnationalismus“ wurden zu Chiffren für eine fehlgeleitete Wirtschaftspolitik. Anstelle von bloß partiellen Korrekturen bedürfe es einer grundsätzlichen Neuausrichtung, meinten die Ordoliberalen. Sie stellten die Krise in einen engen Zusammenhang mit der Demokratisierung. Diese habe die erfolgreiche liberale Wirtschaftsordnung der Vorkriegszeit beendet. Die Trennung von Staat und Wirtschaft sei aufgehoben. Das verschaffe Gruppen die Möglichkeit, die Politik zu beeinflussen und sich so zusätzliches Einkommen zu verschaffen, kritisierte Eucken. Die Kritik am „Wirtschaftsstaat“ galt Unternehmern und Gewerkschaften gleichermaßen, welche den Staat für ihre Einkommensinteressen instrumentalisieren. Eucken resümierte 1932: „Dieser Wirtschaftsstaat hemmt nicht nur ... die Initiative der Unternehmer, er bindet also nicht nur die Entwicklungskräfte, sondern er macht vor allem den bisherigen Regulator der Volkswirtschaft, das Preissystem, funktionsunfähig.“ Insbesondere die verfehlte Zoll- und Kartellpolitik sah Eucken hierfür als Ursache; sie begünstige wirtschaftliche Macht.

          Um sich die diagnostizierte „Krisis des Kapitalismus“ als Folge einer „Strukturwandlung des Staates“, wie Eucken es ausdrückt, vor Augen zu führen, genügt ein kurzer Blick auf die Vorkriegszeit: Der Erste Weltkrieg beendete national wie international eine Epoche, die trotz gewisser Einschränkungen als wirtschaftsliberal zu bezeichnen ist. Schon während des Norddeutschen Bundes (1866 bis 1871) kam die Phase der kapitalistischen Transformation in Deutschland zu einem vorläufigen Abschluss. Reformen in der Bergbauaufsicht, im Finanzgewerbe sowie im Aktienwesen beseitigten frühere staatliche Restriktionen; Reformen in der Armenfürsorge ermöglichten eine hohe Binnenmigration von Arbeitskräften; das Handelsgesetzbuch stärkte die zivilrechtlichen Grundlagen einer Marktwirtschaft. Vor allem aber stabilisierte die Aufteilung wirtschaftspolitischer Kompetenzen zwischen Reich und Gliedstaaten die liberale ökonomische Ordnung. Da den Ländern wesentliche Kompetenzen beispielsweise in der direkten Besteuerung und der Gewerberegulierung verblieben, während sich das Reich hauptsächlich durch Zölle, Akzisen und Matrikularbeiträge der Länder finanzierte, sorgte deren Konkurrenz untereinander für eine wachstumsfördernde, investitionsfreundliche Wirtschaftspolitik. Die Länder konzentrierten ihre Ausgaben auf produktive öffentliche Leistungen etwa in Verkehr und Bildung, wobei die Staatsquote mit etwa 15 Prozent bis 1913 niedrig blieb.

          Auch im Außenverhältnis der führenden kapitalistischen Staaten etablierte sich eine liberale internationale Ordnung. Bilaterale Handelsabkommen sahen zumeist das Prinzip der Meistbegünstigung vor und schufen eine Ordnung des gemäßigten Freihandels. Abgesehen von den Vereinigten Staaten, die ihre Wirtschaft mit hohen Außenzöllen abschotteten, verzichteten die führenden Wirtschaftsnationen auf hohe Zollschranken ebenso wie auf Präferenzzölle. Auch die Bismarcksche Zollpolitik hatte keineswegs die oft behauptete dramatische Wende in der Außenwirtschaftspolitik eingeleitet. Die wichtigsten Branchen der sogenannten zweiten Industrialisierung wie der Maschinenbau und die Elektrotechnik blieben wenig abgeschottet. Die weltwirtschaftliche Integration der deutschen Wirtschaft schritt bis 1913 kontinuierlich voran. Im Nachhinein beurteilte Wilhelm Röpke die internationale Ordnung der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg als vorbildlich. Ihre gewiss vorhandenen Unzulänglichkeiten, verglichen mit der Nachkriegszeit, stufte er als geringfügig ein. Die internationale Ordnung vor dem Ersten Weltkrieg einschließlich des Goldstandards erschien Röpke bis weit nach 1945 als Leitbild für eine funktionsfähige Ordnung. Schließlich hatte sie die Voraussetzung für die sogenannte erste Globalisierung geschaffen.

          Der deutsche Sonderweg

          In der Historikerdebatte um einen „deutschen Sonderweg“ beurteilten die Briten Geoff Eley und David Blackbourn die politische Ordnung des Kaiserreiches als vorteilhaft für die liberale Wirtschaftsordnung. Das allgemeine Männerwahlrecht auf Reichsebene, wie es ansonsten nur in Frankreich existierte, sicherte auch den Industriearbeitern eine hohe parlamentarische Repräsentanz – anders als das Zensuswahlrecht in Großbritannien, welches die Arbeiter von politischer Mitwirkung weitgehend ausschloss. Der Reichstag besaß ein Gesetzesinitiativrecht und konnte ansonsten als „Vetospieler“ Gesetzesvorlagen der Reichsleitung ablehnen. Das tat er auch, zum Beispiel bei wiederholten Initiativen zur Beschränkung der politischen Freiheit von Gewerkschaften und SPD durch die Umsturzvorlage von 1894 und die Zuchthausvorlage von 1899. Trotzdem war es für das Wirtschaftsbürgertum wenig rational, eine darüber hinausgehende, volle Parlamentarisierung anzustreben. Die immer noch marxistisch ausgerichtete SPD und das katholische Zentrum lehnten die wettbewerbliche Wirtschaftsordnung aus jeweils unterschiedlichen Gründen ab, bildeten aber schon 1903 gemeinsam die parlamentarische Mehrheit. In einer Koalitionsregierung hätten sie die liberale Wirtschaftsordnung unterminieren können. Vor diesem Hintergrund stellte sich die eingeschränkte Parlamentarisierung aus Sicht des Wirtschaftsbürgertums als funktionsadäquate Zwischenlösung dar; sie sicherte genügend politische Mitwirkungsrechte, schützte aber auch die bestehende Wirtschaftsordnung.

          Der Erste Weltkrieg und die darauf folgende Nachkriegsordnung der Weimarer Republik erschütterten die wirtschaftliche Ordnung grundlegend. Die Umstellung auf eine Kriegswirtschaft und die kriegsbedingte Abkopplung vom Weltmarkt hatten den Monopolisierungs- und Kartellierungstendenzen, die sich schon in der Vorkriegszeit ausbreiteten, neue Schubkraft verliehen. Dies minderte die Leistungsfähigkeit der Nachkriegsordnung. Die neuen demokratischen Mitwirkungsrechte für breite Bevölkerungsschichten nahmen nunmehr den institutionellen Grundlagen der Marktwirtschaft ihren sakrosankten Status. Das Eigentum an Produktionsmitteln galt nicht mehr uneingeschränkt; es wurde durch ein vage formuliertes Gemeinwohlprinzip relativiert (insbesondere durch die Art. 153, 155 und 156 der Weimarer Verfassung, welche die Sozialbindung des Eigentums sowie die Enteignungsmöglichkeit von Boden und privaten Unternehmungen betrafen).

          Die Novemberrevolution von 1918 machte den Unternehmern die Umkehrung der Machtverhältnisse deutlich. Im Stinnes-Legien-Abkommen, das unter anderem den Acht-Stunden-Tag festschrieb, waren sie zu großen Zugeständnissen an die Gewerkschaften bereit, um der Sozialisierung ihrer Produktionsmittel zu entgehen. Die Forderung nach einer „Wirtschaftsdemokratie“ ähnelte der heutigen Mitbestimmung, wurde aber auch als Zwischenschritt zur Vergesellschaftung der Produktionsmittel verstanden.

          Auch wenn sich radikale Forderungen später in einem Grundkonsens zu einer sozialpolitisch ausgerichteten Marktwirtschaft auflösten, veränderte sich die neue Wirtschaftsordnung in einer entscheidenden Hinsicht: Die Wirtschaftsordnung wurde nunmehr vom Wahlausgang und von der Verteilung politischer Macht abhängig. Die Trennung von Staat und Markt, die erst eine liberale Wirtschaftsordnung konstituiert, verschwand zugunsten eines staatlichen Interventionismus, dessen Ausmaß unbestimmt blieb und sich darum langfristiger Erwartungsbildung entzog. Der Weimarer Sozial- und Interventionsstaat relativierte die privatwirtschaftliche Autonomie und die Rolle des Wettbewerbs als Motor wirtschaftlicher Dynamik. Damit verband sich ein staatlicher Gestaltungsanspruch, der für sich genommen durchaus legitimationsfördernd hätte wirken können. Doch die neue Wirtschaftsordnung setzte starke Anreize für eine gruppenbezogene Interessenpolitik, die sich um die Funktionsfähigkeit der Wirtschaftsordnung naturgemäß wenig kümmerte. Das ausbleibende Wirtschaftswachstum wiederum machte die Interessenpolitik zu einem Nullsummenspiel, das auch absolute Verlierer hervorbrachte. Der Umverteilungskampf – ein allfälliges Charakteristikum jeder demokratischen Wirtschaftspolitik – zeigte sich somit von seiner besonders konfliktreichen Seite. Er polarisierte die Gesellschaft.

          Eucken hatte Reparationsforderungen im Blick

          Aus ordnungsökonomischer Sicht zählt es zu den besonderen Schwachpunkten der Weimarer Wirtschaftsordnung, dass die im Krieg gebrauchte und gehätschelte Schwerindustrie sich auch im Frieden auf den Schutz des Staates verlassen konnte. Monopole und Kartelle wurden zum Schaden der Volkswirtschaft toleriert und, soweit dies möglich war, auch außenwirtschaftlich abgeschottet. Zudem war es fatal, dass man den notwendigen Strukturwandel in der Landwirtschaft durch kostspielige Unterstützungsmaßnahmen (Osthilfe) verzögerte und volkswirtschaftliche Ressourcen in unproduktiven Verwendungen band.

          Allerdings gestaltete sich der Strukturwandel während der wirtschaftlichen Stagnation in sozialer Hinsicht auch besonders schwierig. Darüber hinaus setzte die staatliche Zwangsschlichtung in Tarifverhandlungen Anreize für die Gewerkschaften, politische Kontrolle über das Reichsarbeitsministerium zu erlangen, um Löhne durchzusetzen, die aus sozialer Sicht nachvollziehbar, aber eben nicht marktgerecht waren. Und schließlich beseitigte die Erzbergersche Finanzordnung den föderalen Wettbewerb der Länder in der Steuer- und Gewerbepolitik vollständig. Damit entfiel ein wichtiges Moment der Selbststabilisierung einer liberalen Wirtschaftsordnung, wie sie das Kaiserreich kennzeichnete. Wirtschaftspolitische Kurskorrekturen mussten somit immer im Berliner Entscheidungszentrum selbst erfolgen.

          Die Funktionsschwächen der Weimarer Wirtschaftsordnung kamen besonders durch den Zusammenbruch der internationalen Wirtschaftsordnung und im Zuge der erfolglosen Reparaturbemühungen der Regierungen zum Tragen. Hier verbanden sich heimische Gruppeninteressen sowie imperiale und nationalistische Grundstimmungen mit ökonomischer Unvernunft. So notiert Eucken 1932: „Mit der Demokratisierung der Welt gewannen die Völker und ihre Leidenschaften, die Interessentengruppen und chaotischen Kräfte der Masse auf die Außenpolitik maßgebenden Einfluß; die Leitung der auswärtigen Politik geriet in die Hand von Persönlichkeiten, die, mehr Demagogen als Diplomaten, die Gefühle der Massen aufpeitschten und zugleich von ihnen abhängig wurden, so daß schließlich jede ordnende Kraft aus dem Völkerleben verschwand.“

          Eucken hatte unter anderem die Reparationsforderungen im Blick. Diese folgten der politischen Rationalität der Siegermächte. Sie bauten auf der Wunschvorstellung auf, man könne die eigenen Kriegskosten dem unterlegenen Deutschland aufbürden und aus dessen Wirtschaftsschwäche noch einen Vorteil ziehen. Eine realistische Einschätzung hätte bei den Alliierten Steuererhöhungen unausweichlich gemacht und wäre deren Wählerschaft ebenso wenig vermittelbar gewesen wie eine Stärkung der deutschen Wirtschaftskraft. Dass der wirtschaftliche Niedergang Deutschlands keine politische Sicherheitsgarantie für die Nachbarländer bot, stellte sich später noch heraus. Nur der Ökonom John Maynard Keynes, der an den Verhandlungen zum Friedensvertrag von Versailles beteiligt war, hatte früh darauf hingewiesen, dass eine Erholung Deutschlands als eines der Kernländer des Kapitalismus unabdingbar für eine Erholung der Weltwirtschaft sei, die wiederum auch Großbritannien gestatten würde, seine hartnäckige Krise zu überwinden. Er drang nicht durch.

          Gerade die internationale Wirtschaftsordnung der Zwischenkriegszeit blieb hochgradig politisiert und von einer erratischen Handelspolitik bestimmt. Selbst vergleichsweise offene Volkswirtschaften, die im Krieg neutral geblieben waren, konnten sich nicht auf Handelserleichterungen einigen. Zudem zerschnitt der Zerfall des Habsburgerreiches gewachsene Handelsbeziehungen, da auch die Nachfolgestaaten wie die Tschechoslowakei einen wirtschaftsnationalistisch motivierten Protektionismus betrieben. Großbritannien gab sich in den Ottawa-Verträgen der Illusion hin, ersatzweise mit seinen Dominions ein eigenes Handelsimperium zu schaffen, aber auch dort gab es entgegenstehende Gruppeninteressen.

          Für Deutschland wiederum war der Protektionismus der Zwischenkriegszeit fatal, da die in Fremdwährung zu leistenden Reparationszahlungen Devisenüberschüsse und damit offene Märkte voraussetzten. Weil beides nicht gegeben war, stieg der Druck auf die Löhne. Zugleich begegnete die Regierung 1931 der defizitären Leistungsbilanz mit einer Devisenbewirtschaftung, womit sie den Interventionismus weiter vorantrieb.

          Wilhelm Röpke sah den Zusammenbruch der internationalen Wirtschaftsordnung als besonders schwerwiegend an, weil sich in der Vorkriegsordnung die Marktteilnehmer langfristig auf offene Handelsbeziehungen eingestellt hatten und sich nunmehr abrupt auf kleinere Wirtschaftsräume umstellen mussten. Diese bildeten ein Treibhaus für Monopole und Kartelle, mit dem Ergebnis gesamtwirtschaftlicher Produktivitätsverluste.

          Ungewissheit wurde zum Signum der Epoche. Politische Rationalität band die politischen Akteure sowohl binnen- als auch außenwirtschaftlich an kurzfristige Interessen. Stabilität, Verlässlichkeit und Kontinuität gingen verloren; „hastiges Vorteilsstreben“ (Röpke) und „nervöse Unrast“ (Eucken) bestimmten das Handeln der politischen Akteure. Am Ende trugen wirtschaftspolitische Regellosigkeit und Wirtschaftsnationalismus dazu bei, Marktwirtschaft und Demokratie gleichermaßen zu untergraben. Das sollte auch heute eine Lehre sein.

          Über den Autor

          Der Autor Gerhard Wegner hat den Lehrstuhl für Institutionenökonomie und Wirtschaftspolitik an der Universität Erfurt inne. Das große Thema des 60 Jahre alten liberalen Ökonomen ist das Verhältnis von wirtschaftlicher und politischer Freiheit, der Grenzziehung zwischen Markt und Staat. So leitet er auch mit großem Engagement das Wilhelm-Röpke-Institut in Erfurt. Es widmet sich der Verbreitung ordnungspolitischer Ideen in den neuen Bundesländern und dem Vermächtnis des Namensgebers: Der 1899 geborene Volkswirt und Publizist Wilhelm Röpke war einer der Vordenker der Sozialen Marktwirtschaft und ein enger Berater Ludwig Erhards. hig.

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