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Werner Mussler (wmu.)

Schuldenkrise : Europa ohne Regeln

  • -Aktualisiert am

Bild: Rüchel, Dieter

Die Vergemeinschaftung der Staatsschulden begann vor zwei Jahren und hat sich längst verselbständigt. Klare Regeln fehlen oder werden nicht beachtet, entschieden wird im Einzelfall.

          3 Min.

          Am Anfang stand ein Regelbruch. Die Vergemeinschaftung der Staatsschulden im Euroraum, die mit der Einrichtung des damals provisorisch geplanten Krisenfonds EFSF vor gut zwei Jahren begann und sich im dauerhaft angelegten Multifunktions-Fonds ESM längst verselbständigt hat, verstieß und verstößt gegen die „No-Bailout“-Klausel des Vertrags über die Arbeitsweise der EU. Da die Vergemeinschaftung in den vergangenen zweieinhalb Jahren mit jedem zweiten oder dritten EU-Gipfelbeschluss weiter fortgeschritten ist, steht der Regelbruch politisch nicht mehr zur Disposition. Es gilt längst die normative Kraft des Faktischen.

          Die Bundesregierung hat seit 2010 versucht, seine Folgen durch Sicherungsmechanismen zu begrenzen. Dafür stand die Formel der „Ultima Ratio“: Die Krisenfonds sollten nur eingesetzt werden, wenn es gar nicht anders ging, und Hilfen sollten nur gegen scharfe Reformauflagen gewährt werden. Das war auch die Rechtfertigung gegen Kritik aus dem Bundestag. Das Ergebnis der „Ultima Ratio“ war der ESM-Vertrag. Er beschreibt die vielen Kompetenzen in der Rettungspolitik, die der Krisenfonds nach und nach zugewiesen bekommen hat.

          Die Euro-Hilfen sind nicht mehr an Regeln gebunden. Entschieden wird im Einzelfall.

          Viele Details einer konkreten Hilfsaktion lässt der Vertrag aber offen. Die Bedingungen für die Gewährung von Hilfe sind kaum spezifiziert. Aus der Logik der Rettungspolitik heraus ist das folgerichtig: Diese erfordert einen möglichst „flexiblen“ Einsatz der Hilfsfonds. Anders formuliert: Der ESM-Vertrag ist darauf ausgelegt, dass sich die „Ultima Ratio“ in keiner klaren Regel manifestiert. Damit aber wird sie gegenstandslos. An ihre Stelle tritt die Einzelfallregelung, deren Ausgestaltung von der jeweiligen politischen Konstellation abhängt.

          Was im Einzelfall herauskommt, hat sich auf dem EU-Gipfel in der vergangenen Woche gezeigt. Da wurde just an dem Tag, an dem das deutsche Parlament den ESM-Vertrag ratifizieren sollte, festgelegt, dass dieser bald wieder geändert werden muss. Die von den Staats- und Regierungschefs ins Auge gefasste direkte Rekapitalisierung maroder Banken durch den ESM lässt der Vertrag bisher nicht zu. Das macht anscheinend nichts - eine bislang wenig beachtete Ausstiegsklausel erlaubt die Änderung des Vertrags, ohne dass dieser schon in Kraft wäre.

          Fast noch bemerkenswerter als die abermalige Regeländerung ist indes, wie großzügig die bestehenden Regeln ausgelegt wurden. So ist die auf deutsches Drängen in den Vertrag aufgenommene Bestimmung, dass der ESM einen vorrangigen Gläubigerstatus erhält, de facto schon wieder gegenstandslos geworden. Denn für die ESM-Hilfe an Spanien zur Bankenrekapitalisierung soll sie nicht gelten. Das Land erhält zunächst Hilfe aus dem EFSF, der den vorrangigen Gläubigerstatus nicht hat. Wenn die Hilfe auf den ESM übergeht, soll dieser laut Gipfelbeschluss keine Vorrangigkeit erhalten. In der Diktion der Bundesregierung handelt es bei dieser Regeldehnung zwar um eine Spezialregelung für Spanien. Doch es ist zu offensichtlich, dass sich diese Interpretation politisch nicht durchhalten lässt, wenn ein weiteres Land Bankenhilfe aus dem ESM beantragt.

          Eine ähnliche Regeldehnung mit Präzedenzcharakter wurde mit Blick auf Italien beschlossen. Ein Land, das auf ESM-Instrumente wie den Ankauf von Staatsanleihen auf dem Primär- oder Sekundärmarkt durch den Krisenfonds zurückgreifen will, kann mit der mildesten Form von Auflagen rechnen, die der ESM-Vertrag noch zulässt. Das ist gefährlich, weil es den Reformdruck auf das betreffende Land verringert. Zudem weicht es die Regelbindung weiter auf und führt die Philosophie der „Ultima Ratio“ endgültig ad absurdum.

          Deutschland in der Defensive

          Der immer größer werdende Hilfsbedarf in südlichen Euro-Staaten hat die finanziell noch halbwegs gesunden Länder wie Deutschland politisch in die Defensive gedrängt. Die Bundeskanzlerin war deshalb schon vor dem Gipfel - nicht zuletzt wegen der ESM-Abstimmung im Bundestag - auf Schadensbegrenzung bedacht. Sie erklärte sich zu weiterer „Solidarität“ mit den Krisenländern bereit, soweit diese innerhalb des ESM-Vertrags möglich war. Dieses vermeintliche Beharren auf bestehenden Regeln hat freilich nur zu weiterer Zerbröselung der Regeln geführt.

          Dass der Bundesregierung die bestehenden Regeln nicht gleichgültig sind, wird in Brüssel immerhin wahrgenommen. Freilich gelten diese Reste von ordnungspolitischem Denken ausschließlich als Hindernis - nicht nur weil sie potentiell dem Ausbau der Schuldenunion im Weg stehen, sondern weil sie generell „effiziente“ und „flexible“ politische Lösungen verhindern. Nicht zuletzt deshalb wird sich auch die deutsche Idee nicht durchsetzen, die Schuldenunion durch eine politische Union zu ergänzen. Letztere beruht - jedenfalls in der deutschen Theorie - ja gerade auf der Bindung der Politik an Regeln: Den Mitgliedstaaten wird auferlegt, keine Schulden mehr zu machen. Gerade jene Länder, die „Solidarität“ einfordern, wehren sich stark gegen diese Art von politischer Union. Die Schuldenunion und die Regellosigkeit gehören insofern zusammen.

          Werner Mussler

          Wirtschaftskorrespondent in Brüssel.

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