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Öffentliche Dienste (9) : Daseinsvorsorge zwischen Wettbewerb und Gemeinwohl

  • -Aktualisiert am

Das Feld der öffentlichen Dienstleistungen reicht von den großen netzgebundenen Leistungen wie Bahn und Telekommunikation bis hin zu sozialen und kulturellen. Eine Abwägung zwischen Wettbewerb und Gemeinwohl ist geboten.

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          Kaum ein europapolitisches Thema wurde in deutschen Ländern und Gemeinden in den vergangenen Monaten mit so viel Eifer debattiert wie die "Daseinsvorsorge". Denn Binnenmarkt und Globalisierung sowie die Liberalisierung der Telekommunikations- und Energiemärkte rufen nach der Abschaffung auch anderer Monopole. Wichtige Diskussionsgrundlagen für die nächsten Jahre bilden das im Mai veröffentlichte "Weißbuch" der EU-Kommission zu den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und das "Grünbuch" zu Öffentlich-Privaten Partnerschaften. Eine zentrale Frage lautet: Wie können in Zeiten knapper Kassen die Gebote des Wettbewerbs und des Gemeinwohls gleichermaßen erfüllt werden?

          In der Daseinsvorsorge geht es nur gelegentlich um Versorgungsposten für Politiker und Beamte. Im offiziellen Sprachgebrauch steht der Begriff für die Dienstleistungen, die zumeist die Kommunen und Gebietskörperschaften für die Bürger erbringen (siehe Kasten). Besonders umstritten sind Bestrebungen zur Öffnung des Trinkwassermarktes. Dabei verstehen viele Bürger nicht, daß sie ihr Mineralwasser von vielen privaten Anbietern beziehen können; doch das Wasser aus der Leitung, das vor allem zum Reinigen oder Kochen genutzt wird, muß vom jeweiligen örtlichen Monopolisten bezogen werden.

          Ein Thema, das Besitzstandswahrer gerne vom Tisch hätten

          Eine Kostprobe der Brisanz des Themas dürfte auch die designierte EU-Wettbewerbskommissarin Kroes bei ihrer Befragung im Europa-Parlament erhalten. In ihren bereits vorliegenden schriftlichen Antworten hat die niederländische Liberale klargemacht: Sie wolle auch bei den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse dem eingeschlagenen Weg ihres Vorgängers Mario Monti folgen und die strikte Einhaltung der Beihilfevorschriften einklagen. Brüssel toleriere weder "Über-Kompensationen" noch die Quersubventionierung auf wettbewerbsoffenen Märkten.

          Die Besitzstandswahrer in deutschen Amtsstuben und öffentlichen Betrieben wollen das Thema am liebsten von der EU-Tagesordnung streichen. Doch dafür ist es zu spät. Nicht zuletzt ihre Kollegen in Frankreich und Belgien haben dafür gesorgt, daß der EU-Verfassungsvertrag den öffentlichen Unternehmen einen eigenen Artikel (III-166) widmet. Danach müssen die Unternehmen, "die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind", die EU-Wettbewerbsregeln einhalten. Die EU-Kommission soll darüber wachen und "erforderlichenfalls geeignete Europäische Verordnungen oder Beschlüsse" erlassen.

          Städte und Gemeinden mit weitreichenden Gestaltungsfreiheiten

          Zur Sicherstellung dieser Dienstleistungen genießen die Städte und Gemeinden ein hohes Maß an Gestaltungsfreiheit. Sie können darüber entscheiden, ob sie eine Aufgabe der Daseinsvorsorge selbst durch eigene Unternehmen und Einrichtungen oder durch die Beauftragung privater Dritter erfüllen, sagt Helmut Dedy, stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes. Doch in der Definition der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse bestehen auf Grund der nicht aufeinander abgestimmten rechtlichen Vorgaben des deutschen und europäischen Rechtsrahmens Probleme. Nicht geklärt sei zum Beispiel, welche Dienstleistungen der Daseinsvorsorge als wirtschaftlich anzusehen seien, und auf welche Dienste das europäische Wettbewerbsrecht Anwendung finde, sagt Dedy. Nach Ansicht der EU-Kommission und des Europäischen Gerichtshofs sind es alle Dienstleistungen, für die tatsächlich oder potentiell ein Markt besteht. Das ist ein weites Feld. Es reicht von den großen netzgebundenen Dienstleistungen wie Bahn, Telekommunikation, Energie und zunehmend auch von Wasser und Abwasser bis hin zu sozialen und kulturellen Dienstleistungen.

          Experten sehen unterschiedliche ordnungspolitische Vorstellungen

          Klärung dieser strittigen Punkte erwarten die Sozialdemokraten im EU-Parlament von einer EU-Rahmenrichtlinie. Diese sei genauso wichtig wie eine Präzisierung des EU-Vertrags, sagt der Europaabgeordnete Bernhard Rapkay. Der SPD-Politiker wird vermutlich in Kürze zum Berichterstatter des Parlaments für den Fortgang der EU-Politik auf diesem Feld ernannt. Rapkay hat bereits einen Entwurf für eine Rahmenregelung veröffentlicht (www.rapkay.de). "Wir brauchen eindeutige Abgrenzungskriterien, aber keine inhaltlichen Vorgaben aus Brüssel", fordert der wirtschaftspolitische Sprecher der EVP-ED-Fraktion, Alexander Radwan.

          Der CSU-Politiker fürchtet, eine EU-Direktive könnte zentrale Qualitätsstandards setzen und die Zuständigkeiten der Kommunen aushöhlen. "Es darf keine generelle Ausschreibungspflicht für Leistungen im unmittelbaren Wirkungsbereich der Kommune geben, denn dort gibt es keine Auswirkungen auf den EU-Binnenmarkt." Die Experten der Städte und Gemeinden sehen neben Abgrenzungsproblemen auch unterschiedliche ordnungspolitische Vorstellungen in Brüssel und den Ländern. Die nationalen Vorgaben der Kommunalverfassungen gingen in der kommunalen Aufgabenerfüllung und damit auch in der Daseinsvorsorge grundsätzlich von einer auf die Belange der eigenen Bürger bezogenen örtlichen Dienstleistung aus, sagt Dedy. Diese dürfe und müsse sich mit Ausnahme einiger durch europäische Vorgaben liberalisierter Dienstleistungen - wie Energie - nicht dem direkten Wettbewerb stellen. Die Sicherstellung der Leistungsqualität und eines angemessenen Preises erfolge über politische Mechanismen in den Kommunen selbst sowie gesetzliche Vorgaben und ihre Überwachung durch Aufsichts- und Kartellbehörden. Demgegenüber betonten vor allem die EU-Wettbewerbshüter den Wettbewerb.

          Die deutschen Städte und Gemeinden fordern sowohl auf europäischer wie auch auf einzelstaatlicher Ebene Veränderungen am Rechtsrahmen für die kommunale Daseinsvorsorge. Es sollte der Gemeinde freigestellt sein, ob sie zukünftig ihre Daseinsaufgaben im Wettbewerb oder außerhalb des Wettbewerbs wahrnehmen möchte. In Brüssel scheine dieses Modell der "Lokalen Dienstleistungen" anerkannt zu werden, sagt Dedy. Zumindest dann, wenn durch das kommunale Handeln der europäische Binnenmarkt nur im geringen Maße betroffen wird. Doch was läßt sich in einer globalisierten Welt noch lokal einhegen? Selbst das vorzüglich zum Trinken geeignete Wiener Leitungswasser bezieht der städtische Monopolist nicht aus der nahen Donau, sondern über viele Kilometer aus dem Semmeringgebirge.

          Die Macht der EU 9 Öffentliche Dienstleistungen

          Strom, Wasser, Rundfunk, Bildung

          Mit der Schöpfung des Rechtsbegriffs der Daseinsvorsorge hat der Staatsrechtler Ernst Forsthoff in den dreißiger Jahren Weichen gestellt, deren Bedeutung in Deutschland und Europa erst jetzt voll erkannt wird. So hieß es vor zwei Jahren auf einem Kolloquium der Universität Heidelberg aus Anlaß seines 100. Geburtstages. Angesichts des Endes staatlicher Monopolbetriebe - etwa in der Energieversorgung - zittern jetzt viele Kommunalbetriebe und Kommunalpolitiker vor den Forderungen nach weiterreichender Marktöffnung, Konkurrenz und Privatisierung. Kein Wunder, daß der hehre Begriff der Daseinsvorsorge in Deutschland eine Renaissance erlebt. Forsthoff hat die Daseinsvorsorge zu einer staatlichen Aufgabe erklärt, die sich nicht auf existenznotwendige Leistungen beschränken sollte. Sie umfaßt die Versorgungswirtschaft (Strom, Gas, Fernwärme, Wasser), die Entsorgung (Abwasser, Müll), das Verkehrswesen, der Rundfunk (Grundversorgung), Telekommunikation, Kreditwesen und kommunale Einrichtungen für die Bildung, Soziales, Gesundheit, Kultur und Freizeitgestaltung. Ziel der kommunalen Daseinsvorsorge ist die qualitativ hochwertige, sichere und möglichst preisgünstige Versorgung der Bürger vor Ort mit den entsprechenden Dienstleistungen, sagen die deutschen Städte und Gemeinden.

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