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Leitartikel : Systemrisiko Bankenaufsicht

Schlechte Aussichten: Einer neuen Finanzkrise wären die Bankenaufseher nicht gewachsen Bild: dpa

Neue Schattenbanken und unterschiedliche Regulierung machen das Finanzsystem instabil. Dem Stresstest einer neuen Finanzkrise wären die Bankenaufseher heute immer noch nicht gewachsen.

          Dass die Bankenaufsicht ein Systemrisiko sein kann, stößt der deutschen Kreditwirtschaft derzeit sauer auf. Der Dachverband der Bankenverbände, der Zentrale Kreditausschuss (ZKA), weist die Kritik der Ratingagentur Standard & Poor’s (S&P) zurück, wonach die deutsche Bankenaufsicht in der Vergangenheit auf Schieflagen einzelner Institute zu spät reagiert habe. Die Ratingagentur schätzt die Widerstandsfähigkeit der deutschen Kreditwirtschaft deshalb geringer ein als in anderen Ländern. Dieser Malus kann die Refinanzierungskosten deutscher Banken erhöhen. Dem ZKA ist die Sichtweise von S&P zu vergangenheitsorientiert. Die Bankenaufsicht könne aufgrund neuer Gesetze nun schneller reagieren.

          Dass Ratingagenturen in ihren Beurteilungen der Kreditwürdigkeit von Staaten oder Unternehmen Marktentwicklungen nur hinterherlaufen, aber nicht vorwegnehmen, qualifiziert sie nicht unbedingt dazu, über die Effizienz von Aufsichtsbehörden zu urteilen. Trotzdem muss man dem ZKA nicht folgen. Denn in der deutschen Bankenaufsicht ist die nach der Finanzkrise angestrebte Neuordnung ausgeblieben. Weiterhin teilen sich Bundesbank und Finanzaufsicht Bafin die Verantwortung. Die wesentlichen Strukturen blieben unangetastet. Es ist zu befürchten, dass die Verantwortung abermals im Dickicht ungeklärter Zuständigkeiten verschwindet.

          Das ist nicht nur symptomatisch für die deutsche Bankenaufsicht, sondern findet sich auch im europäischen Lösungsansatz wieder. Anfang des Jahres haben die drei neuen Aufsichtsbehörden der Europäischen Union ihre Arbeit aufgenommen: die European Banking Authority (EBA) für Banken, die European Insurance and Occupational Authority (EIOPA) für Versicherer und die European Securities and Markets Authority (ESMA) für Wertpapiermärkte. Hinzu kommt der bei der Europäischen Zentralbank angesiedelte Europäische Systemrisikorat (ESRB), der Warnungen und Empfehlungen aussprechen kann, aber keine Eingriffsrechte hat.

          Zähne zeigen? Diese Chance wird wohl vergeben

          Die drei Aufsichtsbehörden können Standards vorgeben, denen dann einheitliche Regelwerke in ganz Europa folgen sollen. Aber eine übersichtliche Struktur mit klaren Zuständigkeiten weist die europäische Finanzaufsicht nicht auf. Das mindert ihre Autorität. So darf die europäische Bankenaufsicht EBA keine einzelnen Institute beaufsichtigen und hat auch keine Durchgriffsrechte gegenüber nationalen Behörden.

          Schon jetzt zeigt sich die EBA sanft, weil in den anlaufenden Banken-Stresstests die Umschuldung eines finanzschwachen Eurolandes und deren Auswirkungen auf die Banken nicht geprüft wird. Davon geht aber der Markt im Fall von Griechenland und Irland aus. Ursprünglich hatte die EBA angekündigt, dass die neuen Stresstests deutlich strenger ausfallen sollen als im vergangenen Sommer. Damals hatten alle irischen Banken den Test bestanden. Kurz darauf musste wegen ihnen ein 85 Milliarden Euro schweres Rettungspaket für Irland geschnürt werden. Es steht zu befürchten, dass die Aufsicht die Chance vergibt, mit den neuen Stresstests Zähne zu zeigen.

          Auch auf der supranationalen Ebene bleiben Lücken. Die neuen Eigenkapitalregeln (Basel III) des Baseler Ausschusses, dem die Bankenaufseher und Notenbanken aus den 27 führenden Wirtschaftsländern angehören, sind zwar strenger ausgefallen und sehr rasch beschlossen worden. Aber das Problem systemrelevanter Institute, deren Schieflage eine Volkswirtschaft ins Wanken bringen kann, harrt noch immer einer Lösung. Große Banken können die Staaten weiterhin erpressen. Schließlich basieren die neuen Eigenkapitalregeln noch immer zu stark auf den Bonitätsnoten der Ratingagenturen. Die haben sich aber oft als falsch erwiesen und die Finanzkrise mitausgelöst.

          Die Banken drohen mit Standortverlagerung

          Die größte Schwachstelle bleibt die Unsicherheit, ob Basel III in allen Ländern einheitlich umgesetzt wird. Die Vorgängerregeln Basel II wurden zwar von den Vereinigten Staaten angestoßen, aber dann nicht umgesetzt. Schon jetzt drohen Banken, wegen der strengen Kapitalregeln riskante Geschäfte an Standorte mit laxer Regulierung zu verlagern. Ob die G-20-Regierungen diese Regulierungsarbitrage verhindern können, muss bezweifelt werden. Denn die Interessen sind zu unterschiedlich.

          Länder wie Großbritannien oder die Vereinigten Staaten, deren Finanzsektor eine vergleichsweise hohe Bedeutung für die Volkswirtschaft hat, werden versuchen, sich Wettbewerbsvorteile über eine sehr sanfte Interpretation der Baseler Regeln zu verschaffen. Schon jetzt übertragen amerikanische Banken ihre Eigenhandelsaktivitäten auf Hedgefonds. Diese hochriskanten Anlagevehikel, die mit wenig Eigenkapital und hoher Verschuldung operieren, werden auch in Europa kaum reguliert. Dafür sorgte die britische Regierung, die einen Exodus der vielen in London ansässigen Hedgefonds befürchtet hatte.

          Neue Schattenbanken und unterschiedliche Regulierung destabilisieren aber das Finanzsystem. Dem Stresstest einer neuen Finanzkrise wären die Bankenaufseher heute immer noch nicht gewachsen.

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