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Länderfinanzen : „Berlin rettet nur noch die Insolvenz“

  • -Aktualisiert am

Die Quadriga verpfänden? Warum eigentlich nicht? Bild: AP

Die Hauptstadt ist in Not. Und der Bund kommt für den Schaden nicht auf. Was nun? Der Schweizer Ökonom Charles Beat Blankart hat für Berlin eine pfiffige Lösung.

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          Es geschehen noch Wunder. Das Bundesverfassungsgericht macht es möglich. Gestern war die überwiegende Mehrzahl der Bevölkerung noch der Meinung: Berlin ist eigentlich nicht mehr kreditwürdig, also pleite. Aber heute sieht das ganz anders aus. Das Bundesverfassungsgericht sprach: „Ein bundesstaatlicher Notstand läßt sich für das Land Berlin derzeit nicht feststellen; es befindet sich nicht in einer extremen Haushaltsnotlage.“

          Das Urteil legt dar, daß es Berlin gar nicht so schlecht geht und daß auch gegenüber Hamburgs Ausgaben die von Berlin reichlich sind. Berlin könne noch einsparen, heißt es. Im übrigen gäbe es noch Einnahmemöglichkeiten, etwa bei der Gewerbesteuer. Damit schlüpft das Bundesverfassungsgericht in die Rolle eines Unternehmensberaters, der seine Kunden über die Überlebensfähigkeit einer Gebietskörperschaft informiert. Das entspricht nicht seiner Aufgabe.

          „Nicht das Ende der Politik“

          Wann ist denn Berlin wirklich pleite? Dies muß nach Meinung des Gerichts angenommen werden, wenn ein Land seine verfassungsmäßigen Aufgaben nicht mehr erfüllen kann, genauer: „Wenn die Haushaltsnotlage eines Landes ein so extremes Ausmaß erreicht hat, daß ein bundesstaatlicher Notstand eingetreten ist.“ Dann „ist bundesstaatliche Hilfeleistung durch Mittel zur Sanierung als Ultima ratio erlaubt und dann auch bundesstaatlich geboten.“ Wann diese Notlage gegeben ist - und hier beißt sich die Katze in den Schwanz -, hängt wiederum vom Bundesverfassungsgericht ab. Indem es erklärt, daß Hilfeleistung am Ende doch „bundesstaatlich geboten“ ist, gibt es ein Signal an die Gläubiger, daß Berlin kreditwürdig ist, und der Berliner Senat sieht, daß er sich so über Wasser halten und die Notlage vermeiden kann. Auch die Ratingagenturen sehen dies so. Sie geben Berlin die besten Noten, nämlich AA oder sogar AAA.

          Folglich wittern aufmerksame Berliner Interpreten des Karlsruher Orakels schon Morgenluft. So meinte der Berliner Wirtschaftssenator Harald Wolf, das Urteil sei „nicht das Ende der Politik“. Von Ferne klingt auch das Bonmot des früheren CDU-Fraktionsvorsitzenden Landowsky: „Wenn die ersten Obdachlosen auf der Reichstagstreppe sitzen, wird sich der Bundesfinanzminister schon erbarmen.“

          Insolvenz heißt nicht, daß ein Land das Licht ausdreht

          Die Neigung Berlins, eine weiche Tour zu fahren, wäre erst dann wirklich ausgeschlossen, wenn das Verfassungsgericht die Hintertür der Entschuldung ausdrücklich geschlossen hätte. In Umkehrung seines Zitats hätte das Gericht festhalten müssen: Solche Hilfen sind nach dem Ultima-ratio-Prinzip auch dann weder geboten noch zulässig, wenn das Land nicht mehr in der Lage ist, seine Zinsen (regelmäßig) zu bezahlen.

          Dadurch würde der Schritt zur Insolvenz eröffnet, nach der zuerst die Zeichner der Staatsanleihen, dann die anderen Gläubiger verzichten müssen. Insolvenz heißt nämlich nicht, daß ein Land das Licht ausdreht und sich verabschiedet. Insolvenz dient vielmehr dem Ziel des Bundesverfassungsgerichts, die „Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigen Trägers staatlicher Aufgaben“ zu entschärfen und zu beseitigen.

          Schutz der Gemeinde, statt Schutz der Gläubiger

          In einem bemerkenswerten Urteil hat das Schweizerische Bundesgericht im Fall einer zahlungsunfähigen Gemeinde im Jahr 2003 festgehalten, Aufgabe der Aufsicht sei der Schutz der Gemeinde und ihres Vermögens, nicht der Schutz der Gläubiger. Diese könnten sich über die finanzielle Situation des Schuldners selbst informieren. Dies sei im Falle einer öffentlichrechtlichen Körperschaft sogar vergleichsweise einfacher als bei einem privaten Kreditnehmer. Das Gericht wies den Versuch der Gläubiger zurück, ihr Risiko auf die höhere Gebietskörperschaft abzuwälzen. Die Kreditgeber von Gebietskörperschaften erwachten wie aus dem Dornröschenschlaf. Von nun an kümmern sie sich um die Bonität des Kreditnehmers. Für höhere Risiken verlangen sie höhere Zinsen, wodurch die Kreditnehmer motiviert werden, sorgfältig abzuwägen. Kredite gelangen zu jenen Schuldnern, die sie am wirksamsten einsetzen können. Der Kreditmarkt erfüllt wieder seine Funktion.

          Das wäre auch in Deutschland vorteilhaft. Und es wäre durchaus nicht verfassungswidrig. Denn, so schreibt das Bundesverfassungsgericht schon 1992, in einer extremen Haushaltsnotlage erfährt "ein Glied der bundesstaatlichen Gemeinschaft" Hilfe. Genau das wird garantiert. Von Hilfe zugunsten ihrer Gläubiger ist dort jedoch nicht die Rede.

          Auch Gebietskörperschaften können Vorsorge treffen

          Insolvenz wirkt mehr durch ihre Existenz als in ihrer Durchführung. Sie zwingt die Beteiligten, Vorsichtsmaßnahmen zu treffen, um die Zahlungsunfähigkeit zu vermeiden. Im Alltag haben wir uns daran gewöhnt und finden es gut, daß jeder Mensch in Insolvenzgefahr lebt, und dennoch werden die wenigsten insolvent. Sie treffen Vorsorge. Das können auch Gebietskörperschaften. Sie können beispielsweise jene Vermögen benennen, die im Insolvenzfall zur Disposition stehen, und jene aussondern, die zur Erfüllung der verfassungsmäßigen Aufgaben unerläßlich sind. Dadurch zwingen sie sich, vorsichtig zu entscheiden, sie decken die wahren Kosten der Staatsverschuldung auf und lösen eine öffentliche Diskussion darüber aus. Sollte der Berliner Senat beispielsweise die Quadriga auf dem Brandenburger Tor zur Disposition stellen, um sich günstiger zu verschulden? Jedermann würde klar sehen, daß Schulden nicht zum Nulltarif zu haben sind, und vermutlich eine Änderung der Politik fordern.

          Immer wieder wird eingewendet, ein Insolvenzregime sei unglaubwürdig. Die Länder spekulierten darauf, daß der Bund sie von ihren Schulden auslöst, allein schon um Ansteckungseffekte einer Pleite von Land zu Land zu vermeiden. Daher würden gar keine Anreize zu vorsichtigem Verhalten gegeben, und man solle es gar nicht erst versuchen, die Insolvenz zuzulassen. Spezialisten stehen nach den Erfahrungen vergangener Jahre solchen Ansteckungen gelassener gegenüber. So hatte die Argentinien-Krise kaum Auswirkungen auf die Nachbarstaaten. Auch zahlreiche Ministerpräsidenten der Länder scheinen die Gefahr von Ansteckungen gering einzuschätzen. So ist es verständlich, daß sie sich in Pressekommentaren scharf gegen Auslösungszahlungen an Berlin wenden.

          Insolvenz bestraft unseriöse Länder

          Insolvenz ist nicht nur ein wirksames, sondern ein gesetzsparendes Verfahren. Sie belohnt zurückhaltende Länder mit einer Zinsminderung und bestraft unseriöse Länder mit einem Zinsaufschlag. Dies erfolgt über den Kreditmarkt automatisch, ohne Gesetz und ohne jede Diskussion und Rechtfertigung. Die Folgen von Kreditentscheidungen sind im kreditnehmenden Bundesland eingeschrieben. Die meisten anderen Verfahren, so namentlich die vieldiskutierten Schuldengrenzen, machen die Verschuldung zu einem kollektiven Problem von Bund und Ländern und vergemeinschaften so die Risiken. Daher möchte jeder mitreden, aber keiner die Regeln einhalten.

          Ein nationaler Stabilitätspakt ist bisher nicht zustande gekommen, weil ihm der unlösbare Streit innewohnt, welches Land wieviel Schulden aufnehmen darf. Doch solange es eine finanzielle Selbstverantwortung der Länder in Deutschland nicht gibt, solange es keine Insolvenz gibt, wird es auch schwer sein, in einem nationalen Stabilitätspakt wirksame Schuldengrenzen zu vereinbaren.

          Verteidiger des Föderalismus wollen ihn preisgeben

          Es ist erstaunlich, mit welchem Nachdruck jetzt auch von den Ministerpräsidenten der Länder strikte zentralstaatliche Schuldenregeln gefordert werden. Als Verteidiger des Föderalismus sind sie bereit, den Föderalismus zugunsten fragwürdiger zentralstaatlicher Maßnahmen preiszugeben. Ein trauriges Beispiel ist der neue Artikel 109 Absatz 5 im Grundgesetz. Dieser soll Bund und Ländern Anreize geben, bei ihrer Kreditfinanzierung zur Einhaltung der Maastricht-Schranke beizutragen. Aber er ist so konstruiert, daß bei Übertretung der Schranke sowohl die Länder, die ihre Schulden erhöht haben, wie Länder, die sie gesenkt haben, zu Strafzahlungen herangezogen werden.

          Hier wird Föderalismus preisgegeben, ohne daß irgendein Nutzen erzielt wird. Solche Verletzungen des Bundesstaatsprinzips genügen in keiner Weise dem Verhältnismäßigkeitsprinzip. Demgegenüber könnte die Selbstverantwortung von Bund und Ländern für ihre jeweiligen Schulden das Problem der Überschuldung im Rahmen des Föderalismus lösen.

          Selbstverantwortung: Wichtig für Föderalismusreform

          Selbstverantwortung ist auch im Zusammenhang mit der jetzt anstehenden Föderalismusreform II zu sehen. Wenn wir es mit dieser Reform wirklich ernst meinen, so benötigen wir einen Weg, um von hier nach dort zu gelangen. Daran fehlt es bislang. Wenn die Kanzlerin mit 16 Ministerpräsidenten an einen Tisch sitzt und vorschlägt, Ausgaben und Steuern zu dezentralisieren, dann wird ein Sturm der Entrüstung ausbrechen, und die Reform ist zu Ende.

          Wenn aber jedes Land gegenüber dem Bund für seine Verbindlichkeiten selbst verantwortlich ist und der Bund gegenüber dem Land, so haben beide ein Interesse, die derzeit vielfältig verflochtenen Verbindlichkeiten zu klären und neu zu ordnen. Das Ergebnis ist die Föderalismusreform II. Sie entstünde, ohne viel Aufsehen zu erregen, durch dezentrale Einigung.

          Die Schweiz hat ihren Kantonen und Kommunen immer schon mehr fiskalische Autonomie zugesprochen, als das in Deutschland der Fall ist. Doch Freiheit hat den Preis höherer Eigenverantwortung. Der in Berlin lehrende Schweizer Finanzwissenschaftler Charles Beat Blankart kommentiert das Berlin-Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Der 1942 geborene Wissenschaftler studierte und promovierte an der Universität Basel (1969), habilitierte sich in Konstanz (1976) und lehrt seit 1992 an der Humboldt-Universität zu Berlin.

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