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Standort China : Die Werkbank der Welt exportiert ihre Probleme

  • -Aktualisiert am

Chinas muss seine Wirtschaft umbauen. Das wird ein langer Weg. Bild: dpa

China muss seine Wirtschaft umbauen. Überkapazitäten in exportorientierten Sektoren stoßen auf langsameres weltwirtschaftliches Wachstum. Das sorgt nicht nur im eigenen Land für Unruhe. Ein Gastbeitrag.

          9 Min.

          Chinas Tage als kostengünstige Werkbank der Welt nähern sich dem Ende. Der immer teurer werdende Standort sieht sich ökologischen, finanziellen und institutionellen Engpässen ausgesetzt. Überkapazitäten im exportorientierten Industriegütersektor stoßen auf langsameres weltwirtschaftliches Wachstum. Daher gestaltet sich der Umbau der chinesischen Wirtschaft in eine auf den Binnenmarkt und den Konsum orientierte Richtung länger und schwieriger als erwartet. Die angekündigten Reformen des heimischen Finanzmarktes sorgen für besondere Unruhe. Sie werden die finanziellen Privilegien hochverschuldeter Staatsunternehmen und staatlicher Institutionen beschneiden und die staatlichen Großbanken als Finanziers unter Druck setzen, weil der Anteil notleidender Kredite steigen dürfte.

          Die chinesische Regierung hat zwar bislang viel Geschick darin bewiesen, den Strukturwandel der Unternehmen durch Anreize und Ausprobieren von Reformen - etwa in regionalen Sonderzonen - zu lenken. Nun aber muss sie lernen, dass der finanzwirtschaftliche Strukturwandel noch mehr verlangt als Managementvermögen und Effizienzkontrolle.

          Er verlangt Verständnis für erratische Marktausschläge bei Herdenverhalten, außerdem Zurückhaltung bei politisch motivierten Eingriffen in die Finanzmärkte - wenn voreilig Marktversagen konstatiert, stattdessen aber Politikversagen offenbar wird. Chinas Führung hat bei allen ehrgeizigen Zielen dem Marktmechanismus eine wichtigere Rolle in der Verteilung zugestanden als je zuvor. In der Realwirtschaft hat sie dies auch vielfach umgesetzt. Chinas Markt ist für Handel und Direktinvestitionen offener als der vieler Entwicklungs- und Schwellenländer, vor allem im Vergleich zu anderen großen Ländern mit einem geschützten Binnenmarkt.

          Aufwertung des Yuan wird Exporte kaum beflügeln

          Die Kritik an offener oder versteckter Wechselkursmanipulation mit dem Ziel der Exportförderung ist weitgehend verstummt, seit die chinesische Währung Renminbi (Yuan) kontinuierlich real aufgewertet hat. Trotz des erstarkten Dollars, der in Chinas Wechselkursregime der dominierende Anker ist und daher Chinas Exporte zusätzlich zur schwächeren Weltnachfrage hemmt, hat das Land bislang der Versuchung widerstanden, seine Währung gezielt zu schwächen. Auch die diese Woche vorgenommenen nominalen Abwertungen um mehr als 4 Prozent stellen noch keine Korrektur der als Folge hoher Lohnkostenanstiege erfolgten realen Aufwertung um 40 Prozent gegenüber dem Dollar seit 2005 dar. Sie werden Chinas Exporte nicht unmittelbar beflügeln. Doch sehen die Märkte in den Abwertungen den Beginn einer möglichen Kurswende - weg von der Binnenorientierung und wieder hin zum alten, von den Exporten getragenen Geschäftsmodell Chinas.

          China ist auch zunehmend bereit, seine sinkenden Leistungsbilanzüberschüsse nicht mehr vorwiegend in festverzinslichen Anlagen im Ausland, sondern in risikoträchtigen Portfolio- und Direktinvestitionen zu plazieren und dabei die Regeln der Gastländer zu beachten. Die Zuwächse dieser Investitionen sind von einem niedrigen Ausgangsniveau aus beträchtlich und können Renditeerwartungen enttäuschen, wenn die Anlageländer kriseln. Der Yuan gewinnt geradezu sprunghaft an Bedeutung als Fakturierungswährung, globales Zahlungsmittel und auch als Instrument der Entwicklungsfinanzierung. Wichtige Finanzplätze konkurrieren miteinander als Standort für den Offshore-Handel mit der chinesischen Währung. In diesem Jahr dürfte schon etwa ein Drittel des chinesischen Außenhandels in Yuan abgerechnet werden.

          Aber auch die realwirtschaftliche Bilanz ist nicht mehr makellos. In jüngster Zeit mehren sich Eingriffe der Regierung in den Außenhandel und die Entscheidungen ausländischer Investoren in China, ohne dass andere Motiven erkennbar wären als die Diskriminierung gegenüber heimischen Konkurrenten. Dies deutet auf interne Schwierigkeiten, an deren Lösung das Land seine ausländischen Partner beteiligt und die Probleme somit „exportiert“. Die Schwierigkeiten liegen auf drei Feldern: der Reform des chinesischen Finanzmarktes, der Rolle der chinesischen Währung auf den internationalen Finanzmärkten und der Rolle, die China bei der Herausforderung der etablierten multilateralen Finanzierungsinstitutionen spielen will.

          Die Reform des Finanzmarktes gestaltet sich schwierig

          Die Reform des Finanzmarktes geht die chinesische Regierung unter sehr schwierigen Ausgangsbedingungen an: So haben chinesische Kleinanleger in Ermangelung des Zugangs zu ausländischen Investitionsobjekten und wegen unattraktiver Finanzmarktanlagen in China herdenartig in verschiedene heimische Vermögensmärkte investiert, angefangen von den Immobilienmärkten, über die Aktienmärkte bis hin zu Investitionen in hochwertige Luxusgüter und Kunst. Chinas Anteil am weltweiten Kunstauktionshandel liegt geschätzt schon bei knapp einem Drittel. Chinas Regierung hat die Kleinanleger zu Anlagen in Aktien und Immobilien aus dem gleichen Grund ermuntert wie die amerikanische Regierung die amerikanischen Haushalte vor der Subprime-Krise 2008 auf dem amerikanischen Grundstücksmarkt: Sozialen Spannungen, die aus der Einkommensspreizung drohten, sollte durch Vermögensgewinne von Kleinanlegern und Immobilienkäufern begegnet werden.

          Die in diesem Jahr eingetretene Baisse auf den chinesischen Vermögensmärkten bedroht zwar noch nicht das Finanzsystem, da die Kleinanleger eine hohe Eigenkapitalquote in die Märkte einbringen. Sie beeinträchtigt aber das Vertrauen der Anleger in ein „immer weiter nach oben“. Zudem dämpft sie die Binnennachfrage, da das vorherrschende Sparmotiv der chinesischen Haushalte noch nicht darin besteht, den Konsum über den Lebenszyklus hinweg zu glätten. Vielmehr sparen chinesische Haushalte vorwiegend auf den Erwerb eines Gutes hin. Sie würden sich nach einer längeren Baisse ärmer fühlen und ihren Konsum einschränken.

          Dieses Verhalten fällt in eine Zeit, in der sich Chinas Wachstum strukturbedingt verlangsamt - und es läuft dem Ziel der Regierung zuwider, die Binnenorientierung der Wirtschaft zu fördern. Daher starten die staatlichen Einrichtungen Gegenaktionen zur Stützung der Nachfrage auf den Vermögensmärkten. Das verzerrt das Marktgeschehen und weckt falsche Erwartungen. Die Reform des Finanzmarktes ist aber nicht nur wegen der Rücksichtnahme auf Kleinanleger schwierig, sondern auch, weil sich Lokalregierungen und staatseigene Unternehmen in der Vergangenheit stark im Schattenbankenmarkt verschuldet haben. Bei nachlassendem Wirtschaftswachstum, Überkapazitäten im Exportsektor und platzenden Blasen an den Vermögensmärkten treibt das den Anteil notleidender Kredite in die Höhe. Auch die formellen (staatlichen) Geschäftsbanken würden mit die Krise gezogen, da sie sich über Kredite an staatseigene Betriebe, die ihrerseits in die Vermögensmärkte investiert haben, ebenfalls am Kreditboom beteiligt haben.

          Innerchinesische Probleme belasten auch ausländische Partner

          Würde die Regierung in dieser Situation den Finanzmarkt so für Wettbewerb öffnen, dass die bislang bevorzugten Kreditnehmer (staatliche Institutionen, staatseigene Betriebe) ihre Zins- und Kreditprivilegien verlören und bessere Sicherheiten stellen müssten, müsste sie massive Rettungsaktionen in die Wege leiten. Finanziell wäre die Regierung dazu wohl in der Lage, der Vertrauens- und Reputationsverlust wäre jedoch erheblich. Privatisierungen und formale Insolvenzverfahren im Finanz- und Staatsunternehmenssektor scheut die Regierung auch, um im Notfall noch hinreichend Kontrolle über Vermögensbestände zu behalten, die sie dann antizyklisch mobilisieren könnte.

          Diese innerchinesischen Probleme belasten auch die ausländischen Partner, obwohl die chinesischen Finanzmärkte bislang ein vom Ausland weitgehend abgeschnittenes Eigenleben führen. Erstens sinkt die Nachfrage nach ausländischen Erzeugnissen. Deutsche Hersteller hochwertiger Konsumgüter, die im vergangenen Jahrzehnt vor allen anderen ausländischen Anbietern von der chinesischen Nachfrage profitierten, müssen ihre Verkaufsziele zurückstecken. Ersatz für sinkende Nachfrage auf dem chinesischen Markt gibt es kurzfristig nicht.

          Zweitens stockt der Reformprozess der chinesischen Wirtschaft, den viele ausländische Anbieter erwartet und in ihren Investitionsentscheidungen berücksichtigt hatten. Wer etwa als ausländischer Dienstleistungsanbieter darauf gesetzt hatte, die 2013 eröffnete Finanz-und Dienstleistungssonderzone Pudong in Schanghai sei das Startsignal für einen generell freieren Dienstleistungsmarkt, muss diese Hoffnungen nun noch stärker zurückstellen, als es die verhaltene Entwicklung der Sonderzone schon signalisierte: Eine von politischen Interventionen freie Preisbildung bei Finanzdienstleistungen und Wechselkursen war für Pudong von Anfang nicht vorgesehen; sie wird es auch künftig nicht geben.

          Bedeutung des Yuan als Reserverwährung noch zu gering

          Damit wird drittens ein zentrales Problem für das Ausland sichtbar. Wie soll es die Ankündigung der Regierung interpretieren, dem Marktmechanismus eine maßgebliche Rolle bei der Verteilung von Ressourcen zuzugestehen? Gilt diese nur für Schönwetterphasen? Und nur für den Unternehmenssektor? Steht das Primat der politischen und sozialen Stabilität über dem der Stabilisierung von Erwartungen durch freie Preisbildung? Versteht die Regierung unter „Marktmechanismus“ das Gleiche wie die ausländischen Partner? Diese Fragen sind besonders nach den jüngsten Interventionen der Regierung in den Vermögensmärkten, die entweder direkt oder indirekt über Anweisungen an Marktteilnehmer erfolgten, ungeklärt.

          Das zweite große Problemfeld ist die Internationalisierung des Yuans. Dank Chinas herausragender Stellung als Handelsnation ist der Yuan zur zweitwichtigsten Währung in der Handelsfinanzierung und zur fünftwichtigsten Währung im internationalen Zahlungsverkehr avanciert, hinter den vier Währungen (Dollar, Euro, Pfund, Yen), aus denen die Sonderziehungsrechte (SZR) gebildet werden. Demgegenüber ist die Bedeutung des Yuans als Reservewährung der Zentralbanken und als internationale Anleihewährung noch sehr gering.

          Diese Diskrepanz zwischen der realwirtschaftlichen und der monetären Bedeutung in den verschiedenen Funktionen einer internationalen Währung ist beim Yuan so groß wie bei keiner anderen international bedeutsamen Währung. Sie ist gleichermaßen Ausdruck realwirtschaftlicher Stärke und mangelnden Vertrauens in die Unabhängigkeit der chinesischen Währungspolitik von den politischen Zielen einer nicht nach westlichen Standards demokratisch legitimierten Regierung.

          Die Vereinigten Staaten beäugen China kritisch

          Würde der Internationale Währungsfonds IWF den Yuan als fünfte Währung in den Kreis der SZR-Währungen aufnehmen, hätte das zwar keine besondere Bedeutung für den privaten internationalen Zahlungsverkehr, da die Sonderziehungsrechte im Wesentlichen als Zahlungsmittel zwischen den Zentralbanken und als offizielle Devisenreserve fungieren. Ohne den SZR-Status aber wird der Yuan nicht das Prädikat „offizielle internationale Reservewährung“ erhalten, und ohne diesen Status werden viele Zentralbanken nicht bereit sein, ihre Devisenreserven in Yuan zu halten.

          Die noch geringe Bedeutung des Yuans als offizielle Devisenreserve spiegelt also dieses Manko wider. Ob er trotz der bestehenden Kapitalverkehrskontrollen eine „frei nutzbare“ Währung ist, wie es die Aufnahmebedingungen in den Kreis der SZR-Währungen vorschreiben, ist umstritten. 2010 verweigerte der IWF dem Yuan dieses Prädikat. Eine abermalige Prüfung steht Ende des Jahres an. Die zugrundeliegenden monetären Kriterien helfen nicht weiter, da der Yuan in vielen Funktionen nicht als Einzelwährung statistisch erfasst wird, so wie die anderen vier SZR-Währungen, sondern nur in einem Sammelkorb restlicher Währungen.

          Die Aufnahme in den Kreis der SZR-Währungen ist zudem gegen die Sperrminorität der Vereinigten Staaten beim IWF nicht möglich. Hier könnte also Chinas Wunsch nach SZR-Status einen scharfen Konflikt zwischen den IWF-Mitgliedern hervorrufen: Die einen bewerten die auf der Realwirtschaft basierende Stärke des Yuans höher als die Schwäche im Reservestatus und auf den Anleihemärkten und bejahen deshalb den SZR-Status. Die Vereinigten Staaten hingegen kritisieren die mangelnde Transparenz und Regierungsabhängigkeit chinesischer Währungspolitik und fürchten vielleicht auch um den Status des Dollars als einzige internationale Währung in allen Funktionen. Auch dieser Konflikt wäre ein „Export“ chinesischer Probleme, da die chinesische Regierung keinesfalls bereit ist, die Kapitalverkehrskontrollen rasch aufzugeben, die Kontrolle über die Nutzung des Yuans zu verlieren und seinen Wert volatilen Finanzmärkten zu überlassen.

          Den westlichen Partnern fehlt das Vertrauen

          Das dritte große Problemfeld ist Chinas Rolle in den multilateralen Förderbanken. Mit erheblichem Einsatz öffentlichen Kapitals aus China wurden neue Förderbanken gegründet: die neue Entwicklungsbank „BRICS-Bank“, die Asiatische Infrastruktur-Investitionsbank und der Seidenstraßenfonds. Sie dienen als Gegengewicht zu IWF, Weltbank und regionalen Entwicklungsbanken, in denen China und anderen Schwellenländern seit Jahren der Stimmrechtsanteil verweigert wird, der ihnen nach dem Gewicht ihrer Wirtschaft zustünde. Mit ihnen sollen Mittel für fehlende transnationale Infrastrukturprojekte generiert werden. Bei der BRICS-Bank kommt noch ein Beistandsfonds für Länder mit Zahlungsbilanznöten hinzu.

          Noch handelt es sich nicht um Banken, sondern um Fonds, die ausschließlich aus öffentlichen Mitteln gespeist werden. Dank seiner realwirtschaftlichen Stärke und Finanzkraft dominiert China alle Einrichtungen faktisch wie nominell. Diese Fonds sind janusköpfig. Sie können einerseits komplementär zu den etablierten Institutionen mehr Geld für arme Länder bereitstellen. Das könnte China aber auch als Mitglied der bestehenden Institutionen leisten. Als dominanter Partner in den neuen könnte China hingegen versucht sein, die durch die Probleme auf dem heimischen Immobilienmarkt entstandenen Leerkapazitäten im Bausektor mit Hilfe der neuen Institutionen zu lösen. Dann würden chinesische Mittel an die Vergabe der Projekte an chinesische Unternehmen gebunden. Eine solche „gebundene Entwicklungshilfe“ war lange auch in den OECD-Staaten üblich.

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          Derartige Bindungen schaffen natürlich Abhängigkeiten vom Geber und sind für den Empfänger teuer, weil er keine Wahl zwischen alternativen Bezugsquellen hat. Es könnten auch vornehmlich Projekte finanziert werden, die im Interesse des Gebers, also Chinas, liegen. Diese Interessen könnten bei großen Infrastrukturprojekten auch politischer Art sein und politische Nebenbedingungen wie die Einhaltung von Sozial-und Umweltstandards oder Menschenrechten kleinschreiben. Nicht zuletzt könnten auch die neuen Förderbanken einen Konflikt heraufbeschwören zwischen den Vereinigten Staaten, die den neuen Institutionen skeptisch bis ablehnend gegenüberstehen, und den anderen westlichen Staaten.

          Allen drei Problemfeldern liegen zentrale Fragen zugrunde. Steckt hinter dem „Export“ der Schwierigkeiten, die unauflöslich mit den tiefgreifenden Herausforderungen des Umbaus der chinesischen Wirtschaft verbunden sind, ein „Masterplan“ der Regierung, der dem Marktmechanismus nur so lange Spiel lässt, wie er die Lenkungsmöglichkeiten des Staates durch die Partei nicht beeinträchtigt? Sind international handelnde chinesische Großbanken und Großunternehmen am Ende an die Umsetzung des Masterplans gebunden, müssen sie also politischen statt einzelwirtschaftlichen Zielen folgen?

          Chinas westlichen Partnern fehlt das Vertrauen, dass die Antwort auf beide Fragen „Nein“ lautet. Die Fragen wären weniger bedeutsam, wäre China nicht schon der wichtigste Einzelakteur der Weltwirtschaft neben den Vereinigten Staaten. Es ist sinnvoll und auch unausweichlich, bei großen, grenzüberschreitenden Problemen eines Landes die Last der Anpassung auf viele zu verteilen, auch auf die Handels- und Finanzmarktpartner. Doch mehr Transparenz und Vertrauen würden die Kosten der Anpassung für die Partner erheblich senken. Noch sind sie im Verhältnis mit China viel zu hoch.

          Der Autor

          Der Autor Rolf J. Langhammer war Vizepräsident des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel. Der bekannte Entwicklungsökonom ist dem Institut an der Förde nach wie vor eng verbunden, aber auch gefragt als politischer Berater. Seine China-Expertise nutzen die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) und das von der gleichnamigen Stiftung finanzierte Mercator Institute for Chinese Studies in Berlin (Merics). Außerdem lehrt Langhammer an der WHU Otto Beisheim School of Management in Vallendar. Die besten Ideen kommen dem passionierten Radfahrer auf seinen langen Touren, die jüngste hat ihn von Mainz nach Rotterdam geführt. (hig.)

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