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Schuldenkrise : Retten ohne Ende

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Ein letztes Beispiel zu verbreiteten Missverständnissen betrifft direkte Zahlungen des ESM an Banken. Viele Beobachter meinten nach dem letzten Brüsseler Gipfel, die dort beschlossene Bankenunion erfordere eine Vertragsänderung. Es ist aber viel schlimmer: Laut Artikel 19 kann der ESM die Liste der bisher vorgesehenen Instrumente durch Beschluss jederzeit erweitern. Einer Vertragsänderung bedarf es nicht.

Wird das Haushaltsrecht des Parlaments verletzt?

Seit die Stände dem englischen König Johann Ohneland im Jahre 1215 die „Magna Charta“ abrangen, haben sich die Völker Europas schrittweise die Herrschaft über Steuern und Staatsausgaben erkämpft. Dieses Haushaltsrecht des Parlaments ist das Herzstück der Demokratie, weil ein direkter Interessengegensatz zwischen Obrigkeit und Untertanen nicht bei der Ausgestaltung von Normen des Zivil- oder Strafrechts besteht, sondern dann, wenn es ums Geld geht. Von großer Bedeutung für die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist daher die Frage, ob das Haushaltsrecht des Bundestags als Kern des Demokratieprinzips durch den ESM-Vertrag verletzt wird. Dieses Haushaltsrecht umfasst zweierlei, nämlich das Entscheidungsrecht über Steuern und Ausgaben sowie umfangreiche Kontrollrechte.

Dem Entscheidungsrecht des Bundestags sollen mehrere Bestimmungen Rechnung tragen, die allerdings völkerrechtlich nicht verbindlich sind, weil sie nicht in den ESM-Vertrag aufgenommen wurden, sondern nur in das nationale Begleitgesetz. Alle wichtigen Entscheidungen des ESM liegen beim Gouverneursrat, der aus den Finanzministern der Mitgliedstaaten besteht. Beschlüsse des Gouverneursrats sind völkerrechtlich wirksam, auch dann, wenn der Bundestag anderer Meinung sein sollte. Eine Ausnahme gilt lediglich für Stammkapitalerhöhungen, die gemäß Artikel 10 des Vertrags eine Zustimmung des Bundestags voraussetzen.

Wird der ESM auf den Bundestag warten? Nein.

Bei anderen Entscheidungen ist der deutsche Gouverneur zwar formal an den Willen des Bundestages gebunden, doch erscheint diese Konstruktion fragwürdig: Aufgrund der bisherigen Erfahrungen mit „Rettungsaktionen“ werden Beschlüsse des Gouverneursrats nicht nach wochenlangen Beratungen fallen. Vielmehr werden es Dringlichkeitsbeschlüsse sein, die Artikel 4 Absatz 4 des ESM-Vertrags ausdrücklich erlaubt. Man stelle sich vor, Italien stelle einen Hilfsantrag, weil es vom Kapitalmarkt abgeschnitten ist und öffentliche Ausgaben nicht mehr finanzieren kann. Wird der Gouverneursrat dann auf Einberufung, Beratung und Beschlussfassung des Bundestages warten? Nein, er wird sofort beschließen, und der deutsche Gouverneur wird den Bundestag unterrichten und ihn um Zustimmung bitten.

Die Abgeordneten der jeweiligen Koalitionsmehrheit haben dann die Wahl, den Beschluss nachträglich zu billigen oder ihren Finanzminister im Regen stehen zu lassen und Neuwahlen zu riskieren, was an der Wirksamkeit des Beschlusses aber nichts ändert. Der Finanzminister wiederum wird darauf verweisen, dass Dringlichkeitsbeschlüsse im nationalen Begleitgesetz übersehen wurden. Geschehen kann ihm ohnehin nichts, weil ihm der ESM-Vertrag strafrechtliche Immunität gewährt. Und als Organmitglied des ESM mag der Finanzminister völkerrechtlich sogar zu Loyalität und Zustimmung verpflichtet sein; dieses Problem der gespaltenen Loyalität ist bisher kaum beleuchtet worden.

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