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Schuldenkrise : Die Euro-Zauberlehrlinge

  • -Aktualisiert am

Bild: Tresckow

Die Euro-Staaten sind in der Bailout-Spirale gefangen. Welche Optionen hat Europa jetzt? Entweder zurück zum Maastricht-Vertrag oder vorwärts in den Einheitsstaat.

          Im Februar 1998 unterschrieben 155 deutsche Wirtschaftsprofessoren, so auch der Verfasser dieser Zeilen, den Aufruf: „Der Euro kommt zu früh.“ Wenngleich die Vorstellungen über den Euro damals noch vage waren, schien es doch, dass die Bundesrepublik nicht ohne Not die D-Mark preisgeben und das Risiko einer Währungsunion eingehen sollte.

          Auch die Erfahrung sprach dagegen. Nach dem Zusammenbruch des Festkurssystems von Bretton Woods lernte man aus dessen Mängeln und einigte sich auf den „Standard“ des Europäischen Währungssystems (EWS), das heißt eine Erklärung der Staaten, ein Wechselkursband einzuhalten. Verfehlte ein Staat diesen Standard über längere Zeit, so wurde seine Erklärung unglaubwürdig; er fiel (wie Großbritannien 1992) aus dem EWS-Standard heraus. Eine „Währungsunion“ ist demgegenüber ein Vertrag, in dem sich alle Parteien verpflichten, ausschließlich die neue Währung zu verwenden. Er wird einstimmig errichtet und kann nur einstimmig aufgelöst werden.

          Was also sprach dafür, den flexiblen Standard durch die inflexible Währungsunion zu ersetzen? Die Ursache lag vor allem in Frankreichs Unzufriedenheit mit der Führungsrolle der Bundesbank im EWS. Die Bundesbank hatte mit 30 Prozent der Währungen das größte Gewicht im EWS.

          Es sollte dank definierter Prinzipien nichts schiefgehen

          Weil sie eine Politik der Preisstabilität verfolgte und den ECU, den gewichteten Mittelkurs der EWS-Währungen, gegenüber dem damals schwachen Dollar nach oben drückte, mussten die anderen EWS-Staaten mit der Bundesbank Schritt halten. Was in Frankfurt beschlossen worden war, wurde tags darauf in Amsterdam, Brüssel, Wien und Paris nachvollzogen. Frankreich hasste das von der Bundesbank ausgeübte „diktat allemand“. Paris wollte daher die Bundesbank entmachten, die Geldpolitik vergemeinschaften und den Primat der Politik durchsetzen.

          Um Frankreich entgegenzukommen, dachten sich die deutsche Bundesregierung und die Bundesbank den Euro aus. Frankreich solle mit dem EZB-Rat sein politisches Gremium erhalten. Bestehen bleiben und im Maastricht-Vertrag verankert werden sollten dagegen die Strukturprinzipien der Deutschen Bundesbank wie Preisstabilität, Abstinenz von Finanzpolitik, Nichtbeistand und Unabhängigkeit. Wenn die Strukturprinzipien definiert sind, dachte Deutschland, kann der EZB-Rat nicht davon abweichende Beschlüsse fassen. Diese Hoffnung trug, solange sich EZB-Direktorium und -Rat an diese Strukturprinzipien hielten.

          Unter dem seit EWS-Zeiten bewährten Team von Wim Duisenberg, nun als EZB-Präsident, und Otmar Issing als Chefvolkswirt war das gewährleistet. Als dann 2003 der Franzose Jean-Claude Trichet an die Spitze kam und als vor allem mit der Bankenkrise die Mehrheit der Peripheriestaaten geldhungrig wurde, fielen aber die Strukturprinzipien. Trichet und sein Nachfolger Mario Draghi interpretieren seither die Schranken des Vertrags auf ihre Weise und verfolgen eine Geldexpansionspolitik, deren Dynamik sie kaum mehr zu bändigen vermögen.

          Politik: Gefangener der selbst geschaffenen Dynamik

          Mit Käufen von Staatsanleihen und Zulassung von Target2-Krediten (aus dem EZB-Zahlungsverkehrssystem) subventioniert die EZB Banken der Problemstaaten, die ihrerseits Staatsanleihen kaufen und so Staaten und Banken zu einem systemrelevanten staatsfinanzindustriellen Komplex vereinen, obwohl der Lissabon-Vertrag eine Fiskalpolitik der Zentralbank nicht zulässt.

          Auch der EU-Rat bleibt nicht untätig. Im Mai 2010 schafft er die Nichtbeistandsklausel (No-Bailout-Klausel) des Lissabon-Vertrags ab und errichtet zusammen mit der EZB ein Bailout-System, das sich bis heute um das Zwanzigfache der anfänglichen 110 Milliarden Euro für Griechenland ausdehnt. Mehr und mehr greift die Überzeugung um sich, dass mit immer mehr Geld nichts zu erreichen ist. Dennoch weist der neueste Trend mit dem Vorschlag einer Bankenunion unaufhaltsam in diese Richtung.

          Doch wo liegt der institutionelle Dreh- und Angelpunkt, auf dem diese gewaltige Rettungsdynamik beruht und der das Ausmaß der Krise erst ermöglicht? Er liegt in der in der Tabelle in Zeile 3 wiedergegebenen fatalen Kombination aus Einheitswährung, nationaler Souveränität, Verschuldungsautonomie, Gemeinschaftshaftung und dadurch ausgelöstem moralischen Risiko. Mit jedem neuen Kredit wird dem moralischen Risiko Vorschub geleistet und der Hunger nach weiteren Krediten verstärkt. Die Politik ist Gefangener der Dynamik, die sie selbst ausgelöst hat. Niemand ist da, der die Macht und den Mut hat zu befehlen: „In die Ecke, Besen! Besen! Seid’s gewesen.“

          Aus der Dynamik der Euro-Situation seit dem 7./8. Mai 2010, die in Zeile 3 dargestellt ist, lässt sich erst entkommen, wenn mindestens eines der Felder nach oben oder nach unten verschoben wird, so dass die Einheit von Entscheidung und Haftung (Spalte 5) wiederhergestellt wird. Hierzu gibt es drei Möglichkeiten:

          1.Entweder der No-Bailout wird wieder eingeführt, also die Maastricht-Ordnung wiederhergestellt (Zeile 2). Das heißt, die Eurostaaten haften für ihre Schulden und können damit auch bankrottgehen. Zahlungsausfälle gehen in erster Linie zu Lasten der Gläubiger. Entscheidung und Haftung werden über den Kreditmarkt vereint. Dieses Modell wird nicht nur in der Schweiz, sondern auch in den sehr viel größeren Vereinigten Staaten praktiziert, was zeigt, dass es durchführbar ist.

          Allerdings verlangt es standhafte Politiker. Denn anders als im EWS-Standard erfolgt bei der Währungsunion der Ausschluss nicht automatisch, sondern er erfordert Einstimmigkeit. Dies erlaubt es den finanziell schwachen Staaten, die starken Staaten zu erpressen und sie - wie am 7./8. Mai 2010 geschehen - dazu zu bringen, die Nichtbeistandsklausel preiszugeben. Das löst die Bailout-Spirale aus.

          Ja/Nein-Entscheidungen sind erforderlich

          2.Alternativ lässt sich auch ein Euro-Einheitsstaat ohne Verschuldungsautonomie der nachgeordneten Gebietskörperschaften errichten (Zeile 4). Ein solcher entspricht etwa dem derzeitigen nationalen Modell Frankreichs und seinen Départements. Entsprechend muss die in Zeile4 dargestellte Ordnung auf einem europäischen Einheitsstaat basieren und nicht nur, wie oft gesagt wird, auf einem europäischen Bundesstaat mit verschuldungsautonomen Gliedstaaten.

          3.Die Einheit von Entscheidung und Haftung lässt sich schließlich auch erreichen, wenn zur Währungsvielfalt (Zeile 1) zurückgekehrt wird. Währungsvielfalt steht für das traditionelle Europamodell, aus dem bei all seinen Mängeln über die vergangenen 3.000 Jahre das „Wunder Europa“ (Eric Jones) entstanden ist.

          Zwischen den genannten Währungsverfassungen gibt es keinen Mittelweg, sondern sie erfordern Ja/Nein-Entscheidungen. Oft wird versucht, dies zu vernebeln. Die genannten Grundsätze lassen sich ergänzen, aber nicht teilen. Am Beispiel von No-Bailout und Maastricht-Schranken wird dies deutlich.

          Nachdem die No-Bailout-Klausel im Brüsseler Gipfel vom Mai 2010 fallengelassen worden ist, dachte die Bundeskanzlerin, Budgetdisziplin stattdessen durch die Schuldenschranken des Stabilitäts- und Wachstums- sowie des Fiskalpaktes zu erreichen. Diese Mittellösung existiert jedoch nicht.

          Wird nämlich auf den No-Bailout als ultimative Sanktion verzichtet, so wird nicht nur dieser, sondern es werden auch die vorgelagerten Stufen der Schuldenschranken mit ihren Sanktionen unglaubwürdig. Relevant ist nur der letzte Zug des Spiels. Er bestimmt die vorherigen Erwartungen und zwingt die Akteure unter No-Bailout auf Zeile 2 und eröffnet ihnen unter Bailout Zeile 3. Dazwischen ist kein Platz. No-Bailout und Schuldenschranken sind nicht substitutiv, sondern nur komplementär sich ergänzend.

          Noch gilt es in der Tabelle die Zentralbank zu betrachten (Spalte 7). Die Unabhängigkeit der Zentralbank wird in Lehrbüchern als notwendige Bedingung einer stabilen Währungsordnung angesehen. Unter den Bedingungen des Währungswettbewerbs (Zeile 1) ist das richtig. Zentralbankautonomie entzieht die Zentralbanken der politischen Einflussnahme und unterstellt sie dem internationalen Wettbewerb der Zentralbanken. Das war das Statut der Bundesbank unter der D-Mark. Mit der europaweiten Einheitswährung haben jedoch die Euro-Staaten ihre Währungssouveränität preisgegeben und diese an die EU beziehungsweise an die EZB übertragen.

          Eine Warnung an die Politik

          Die EZB verfügt über einen diskretionären Handlungsspielraum allein aufgrund ihres größeren globalen Machtbereichs. Ihr Ziel besteht nicht zwingend darin, die Vorgaben des Lissabonner Vertrags einzuhalten, sondern sie kann, wenn es opportun scheint, Geld und Fiskalpolitik vermengen. Für Vertragsverletzungen kann sie wegen ihrer Unabhängigkeit schwerlich zur Verantwortung gezogen werden. Sie ist gegenüber den EU-Organen nur berichts-, aber nicht rechenschaftspflichtig. Deswegen ist es auch nicht verwunderlich, dass die EZB in den vergangenen Jahren weit über ihre Kompetenz hinaus faktisch fiskalpolitische Rettungsprogramme lanciert hat. Die Bändigung der EZB bleibt ein Problem.

          Die Tabelle zeigt schließlich die Entscheidungen auf, die Europa derzeit offenstehen. Welche sollen gewählt werden? Währungsvielfalt nach Zeile 1 funktioniert. Doch weil der Euro nicht ein Standard ist, sondern einen Vertrag darstellt, können die Staaten nur einstimmig und nicht gegen ihren eigenen Willen gezwungen werden, von der in Zeile 3 dargestellten Situation zur Zeile 1 zurückzukehren. Das werden die Empfängerstaaten mit ihrem Veto zu verhindern wissen. Ein Zurück zu Maastricht mit No-Bailout wäre auch nur einstimmig möglich und würde daher ebenfalls durch deren Veto verhindert.

          Mit dem Einheitsstaat von Zeile 4 würde die Einheit von Entscheidung und Haftung wiederhergestellt. Brüssel befiehlt und haftet für alle Staaten. Doch was heißt schon: Brüssel haftet? Wer soll des Wächters Wächter sein? Bleibt also noch Zeile 3, die heutige Transferunion, die durch ihre Umverteilung den Norden demotiviert, ohne den Süden zu motivieren, so dass am Ende beide verarmen. Was könnte also geschehen? Wenn sich die Politik in sich selbst verstrickt und immer tiefer in die Krise gerät, so eröffnet sie Hasardeuren das Feld. Es droht das Diktum von Carl Schmitt: „Souverän ist, wer über den Ausnahmezustand entscheidet.“ Das soll eine Warnung an die Politik sein.

          Professor Dr. Charles B. Blankart, gebürtiger Schweizer, leitet das Institut für öffentliche Finanzen der Humboldt-Universität Berlin.

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