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Schuldenkrise : Wirtschaftsweise: „Grexit“ könnte Euroraum stärken

Schnee in Athen Bild: dpa

Vier deutsche „Wirtschaftsweise“ warnen die Griechen vor fatalen Fehlern im Schuldenstreit. Athen irre sich, wenn es glaube, dass Griechenland unverzichtbar sei für die Währungsunion.

          11 Min.

          Ein Euro-Ausscheiden Griechenlands, der Grexit, würde den Währungsraum nicht zwingend schwächen, sondern könnte ihn stärken, sagen vier deutsche „Wirtschaftsweise“. „In der aktuellen Situation könnte ein Grexit – letztlich unbeabsichtigt – sogar das Gegenteil bewirken. Er könnte die Glaubwürdigkeit des heutigen institutionellen Rahmenwerks stärken und so die Integrität des Euro-Raums festigen, statt  außerhalb Griechenlands Chaos auszulösen“ schreiben die Mitglieder des deutschen Sachverständigenrats Lars Feld, Christoph Schmidt, Isabel Schnabel und Volker Wieland sowie der Generalsekretär des Rates, Benjamin Weigert. Ihr Beitrag ist unten in voller Länge publiziert.

          Philip Plickert
          Wirtschaftskorrespondent mit Sitz in London.

          Ihre Warnung ist eindeutig: „Griechenland hat eine Regierung gewählt, deren Handlungen die Situation deutlich zu verschlimmern drohen“, schreiben sie. Die griechische Regierung habe eine „fehlerhafte Analyse der wirtschaftspolitischen Alternativen und eine falsche Einschätzung der internationalen Verhandlungssituation.“

          Animation : Was bedeutet eigentlich "Grexit"?

          Die vier Wirtschaftsprofessoren wenden sich gegen die Aussage vieler Politiker in der südeuropäischen Peripherie, dass die „Austeritätspolitik“ in Griechenland gescheitert sei. Es habe in der vor fünf Jahren in Griechenland ausgebrochenen Haushalts- und Finanzkrise keine andere Möglichkeit bestanden als eine harte fiskalische Konsolidierung. Das wirtschaftliche Gesamtbild in Griechenland sei damals „katastrophal“ gewesen – und nicht etwa die Sparpolitik habe es katastrophal gemacht. Die Wirtschaftsweisen warnen vor einer Abkehr des Kurses, der Konsolidierungspolitik mit Strukturreformen verknüpft. Wenn die anderen Euro-Regierungen dies in den Verhandlungen mit Griechenland zuließen, drohe eine politische Radikalisierung in anderen Krisenländern. Populistische Parteien würden dann vermeintlich einfache Wege aus der Krise und Scheinlösungen fordern. Dies wäre fatal für den Euroraum.


          Hier der Beitrag in volle Länge:

          Griechenland: Makroökonomische Anpassung unvermeidlich


          Von Lars P. Feld, Christoph M. Schmidt, Isabel Schnabel, Benjamin Weigert  und Volker Wieland


          „Die Austeritätspolitik ist gescheitert“ – so lautet das Mantra vieler Kommentatoren in Politik und Medien in Europa, am deutlichsten hörbar im angelsächsischen Raum und in südlichen Teilen des Euro-Raums (etwa Stiglitz (2015) und Wolf (2013)). Dieses Mantra nutzt die neu gewählte griechische Regierung, um die Konditionen für das zweite Rettungspaket vom Jahr 2012 mit den Euro-Partnern neu zu verhandeln. Doch dieses Mantra ist sachlich falsch und ignoriert gerade im Falle Griechenlands die eigentlichen Ursachen der Krise.

          Griechenland befand sich am Ende des Jahres 2009 in einer Situation, in der die fiskalische Konsolidierung unausweichlich war und Bestandteil jeder realistischen Politikoption gewesen sein musste. Im Oktober 2009 verdoppelte die damals neu gewählte griechische Regierung die Prognose für das laufende Budgetdefizit, eine Ankündigung, die starke Turbulenzen an den internationalen Finanzmärkten auslöste. Insgesamt offenbarte sich ein katastrophales gesamtwirtschaftliches Bild: Nach Jahren disziplinloser Finanzpolitik lag das griechische Budgetdefizit bei 15 % des Bruttoinlandsprodukts (BIP) und das Primärdefizit (ohne Berücksichtigung der Zinsaufwendungen) bei 10 %. Die Schuldenstandsquote belief sich auf 127 %, das Leistungsbilanzdefizit lag bei 10 % und die Netto-Auslandsverschuldung erreichte 87 % des BIP.

          Angesichts dieses Gesamtbilds gab es nur eine Möglichkeit: Griechenland musste das Haushaltsdefizit schließen und einen Leistungsbilanzüberschuss erzielen, um die aufgelaufenen privaten und öffentlichen Schulden bedienen zu können. Auch ein Schuldenschnitt hätte zum damaligen Zeitpunkt Griechenland nicht vor dieser Anpassung bewahrt, weil das laufende Haushaltsdefizit auch ohne Schuldendienst enorm groß war.

          In dieser Situation zeigten sich die europäischen Partner solidarisch mit Griechenland und vereinbarten mit Griechenland ein makroökonomisches Anpassungsprogramm und gewährten Rettungskredite. So konnte Griechenland die notwendigen Anpassungsschritte über einen deutlich längeren Zeitraum strecken (Europäische Kommission, 2012). Die Gewährung der Kredite war dabei an Haushaltskonsolidierung und Strukturreformen geknüpft. Es blieb allerdings der griechischen Regierung selbst überlassen, welche konkreten Reformschritte unternommen und wie die notwendigen Anpassungslasten in Griechenland verteilt werden sollten.
          Der Fortschritt und die Einhaltung der mit der griechischen Regierung vereinbarten konkreten Umsetzungspläne wurden von den Euro Partnern überwacht, vertreten durch die sogenannte Troika. Um ein Diktat handelte es sich dabei allerdings nicht, denn es ging vielmehr darum, dass Griechenland die vereinbarten Konsolidierungsschritte und Strukturreformen tatsächlich umsetzt, sodass es auf einen selbsttragenden Wachstumspfad gelangen und die Staatsverschuldung wieder abbauen kann. Aus der Perspektive der (demokratisch legitimierten) Parlamente der Kreditgeber wäre kaum ein anderes Vorgehen denkbar gewesen, als die Kreditgewährung an die Überwachung der Verpflichtungen zu knüpfen.

          Wie laufen Anpassungen typischerweise ab?

          Für eine Volkswirtschaft in der katastrophalen Situation Griechenlands macht es dem Grunde nach keinen Unterschied, ob sie im Euro-Raum verbleibt: In jedem Fall ist die Anpassung unausweichlich, verbunden mit schmerzhaften Einschnitten und starken sozialen Spannungen. Der Anpassungsprozess, den Länder im Falle von Schulden- und Wechselkurskrisen durchlaufen, folgt typischerweise einem ähnlichen Muster. Dabei spielt es keine große Rolle, ob sie erfolgreich in der Lage sind, den festen Wechselkurs zu verteidigen, oder ob sie abwerten können, um so die preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und die gesamtwirtschaftliche Anpassung zu unterstützen. In allen Fällen kommt es krisenbedingt zu einer abrupten Anpassung der Leistungsbilanz, verbunden mit einem Einbruch der Wirtschaftsleistung, die sich dann nachfolgend wieder erholt (Schaubild). Durchweg steigt die Arbeitslosigkeit sprunghaft an und sinkt erst, nachdem das Wachstum zurückkehrt.

          Bild: F.A.Z.

          Besonders interessant ist in diesem Zusammenhang die Anpassung der baltischen Staaten, die ihren festen Wechselkurs gegenüber dem Euro aufrechterhalten konnten. Dabei wurde Lettland ebenfalls von der Europäischen Union und dem Internationalen Währungsfonds finanziell unterstützt und akzeptierte im Gegenzug ein makroökonomisches Anpassungsprogramm (Purfield und Rosenberg, 2010). In jedem dieser Staaten zeigt sich, dass eine schmerzhafte Anpassungsphase nicht zu vermeiden ist.
          Deshalb sollte man die Kombination von finanziellen Hilfen und makroökonomischen Auflagen als das verstehen, was sie ist: Als ein Instrument, um die abrupte Haushaltskonsolidierung und eine drastische Anpassung der Leistungsbilanz – und damit noch größere augenblickliche Härten – zu vermeiden. Genauso ist das Anpassungsprogramm für Griechenland zu verstehen. Während die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte über die Zeit gestreckt wurde, sollten strukturelle Reformen dafür sorgen, dass die zuvor durch öffentliche Verschuldung finanzierte Nachfrage durch privatwirtschaftliche Aktivität ersetzt wird. Die Ursache für die schmerzhaften Anpassungen der griechischen Volkswirtschaft ist nicht das Anpassungsprogramm, sondern die disziplinlose Haushaltspolitik der Vergangenheit.

          Fortschritte bei der makroökonomischen Anpassung: Das Glas ist halb voll

          Im Laufe der vergangenen fünf Jahre hat sich Griechenland erheblichen Reformen unterzogen und große Konsolidierungserfolge erzielt. Dass die griechische Volkswirtschaft trotz dieser bemerkenswerten Fortschritte noch weit von einem selbsttragenden Wachstumsprozess entfernt ist, ist die Folge der enormen Defizite, die zu überwinden waren. Im Herbst 2014 konnte Griechenland endlich einen positiven Primärüberschuss verzeichnen und – in konstanten Preisen berechnet – sogar ein zartes Wachstum. Die detaillierten und gewissenhaften Berichte der Troika zeichnen ein ausgewogenes Bild der bisherigen Reformfortschritte und verbleibenden Defizite. Was Griechenland jetzt am dringendsten bräuchte, wären Zeichen der politischen Verlässlichkeit und nicht der neuerlichen Unsicherheit: Wie sonst wollte man potenzielle Investoren aus dem In- und Ausland davon überzeugen, in Griechenland zu investieren?

          Doch leider ist derzeit jegliche Hoffnung auf eine derartige Stabilität von der neu gewählten griechischen Regierung vom Tisch gewischt worden. Es wäre abenteuerlich, die Kapitalflucht aus Griechenland und die stark steigenden Zinsaufschläge auf griechische Staatsanleihen auf irgendeine andere Ursache zurückführen zu wollen als auf die Ankündigungen und Handlungen der neuen griechischen Regierung.

          Warum ein erneuter Schuldenschnitt nicht hilft

          Die Tragfähigkeit öffentlicher Schulden hängt in erster Linie von der Bereitschaft der jeweiligen Regierung zur Rückzahlung ab. Die griechische Regierung hat es demnach weitgehend selbst in der Hand, ob sie bereit ist, ihren Verpflichtungen nachzukommen oder nicht. Dabei muss sie nicht zuletzt abwägen zwischen der unmittelbaren Entlastung eines (partiellen) Schuldenschnitts beim Zinsdienst und den negativen Auswirkungen auf die künftigen Möglichkeiten der Schuldenaufnahme am Finanzmarkt. Daher wäre es nur dann sinnvoll, eine staatliche Insolvenz zu riskieren, wenn sich auf diese Weise eine Negativspirale immer größerer Schuldenaufnahme vermeiden ließe.

          Bei dieser Einschätzung sind insbesondere zwei Aspekte wichtig: zum einen der bestehende Schuldenstand in Relation zur Wirtschaftsleistung, also die Schuldenstandsquote; zum anderen die Differenz zwischen dem für diese Schulden relevanten Zinssatz und der aktuellen Wachstumsrate. Volkswirtschaften können gegebenenfalls eine sehr hohe Schuldenstandsquote tragen, wenn die Wachstumsrate im Vergleich zum Zinssatz hoch ist. Für Griechenland zeigt sich, dass es keineswegs durch den Schuldendienst erdrückt wird. Dies liegt zum einen an dem erheblichen Schuldenschnitt, den die privaten Gläubiger im März 2012 akzeptiert hatten, und zum anderen an der Umstrukturierung der Schulden durch die öffentlichen Gläubiger im November 2012.

          Dabei erweist sich die Bereitschaft der Mitgliedstaaten des Euro-Raums, Griechenland mit Krediten zu versorgen, die erst in Jahrzehnten zu tilgen und mit sehr niedrigen Zinsen verbunden sind, als die wichtigere Maßnahme. Zum Teil wurden dabei Zinszahlungen über Jahre hinweg gestundet. In der Konsequenz genießt Griechenland bei seinem Schuldendienst aktuell sehr günstige Bedingungen. Der durchschnittlich zu entrichtende Zinssatz liegt bei 2,3 %, die jährlichen Zinsverpflichtungen belaufen sich auf etwa 4 % der Wirtschaftsleistung, wobei der Großteil dieser Zinszahlungen sogar bis zu Beginn des kommenden Jahrzehnts aufgeschoben wurde.
          Einige derjenigen Mitgliedstaaten, die Griechenland durch Kredite unterstützen, unterliegen selbst deutlich ungünstigeren Konditionen. So weist beispielsweise Italien einen durchschnittlichen Zinssatz von 3,3 % und Zinszahlungen von 4,3 % der Wirtschaftsleistung auf. Daher könnte ein weiterer Schuldenschnitt weder die Situation für Griechenland spürbar weiter entspannen, noch ließe er sich gegenüber den anderen europäischen Mitgliedstaaten rechtfertigen.

          Gefahr einer „politischen“ statt finanziellen Ansteckung

          Im Vergleich zum Jahr 2010 finden die aktuellen Verhandlungen in einem grundlegend veränderten institutionellen Rahmen statt und in einem anderen ökonomischen Umfeld. Im Jahr 2010 wäre ein Grexit, also ein Ausscheiden Griechenlands aus dem Euro-Raum und die Neueinführung einer nationalen Währung, mit hoher Wahrscheinlichkeit mit Ansteckungseffekten auf die internationalen Finanzmärkten verbunden gewesen, welche die anderen Mitgliedstaaten erheblich in Mitleidenschaft gezogen hätten. Dies zeigte sich beispielsweise darin, dass selbst das griechische Rettungspaket nicht verhindern konnte, dass kurz darauf Portugal und Irland den Zugang zu den Finanzmärkten effektiv verloren und um finanzielle Hilfen ersucht haben. Die zu dieser Zeit ergriffenen, entschlossenen Rettungsmaßnahmen demonstrierten den Willen der Euro-Mitgliedstaaten, die Integrität des gemeinsamen Währungsraums zu erhalten.

          Heute stellen sich die Umstände allerdings ganz anders dar. Erstens wurde in der Zwischenzeit ein institutionelles Rahmenwerk – insbesondere die Bankenunion und der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) – geschaffen, das ein starkes Bekenntnis der Mitgliedstaaten zur Integrität des Euro-Raums darstellt. Zweitens sind heute die Mitgliedstaaten des Euro-Raums Griechenlands wichtigste Gläubiger, und der europäische Bankensektor ist in einer besseren Verfassung als im Jahr 2010. Drittens sind diejenigen Volkswirtschaften, die damals noch am stärksten von den Ansteckungseffekten betroffen oder bedroht waren, also Irland, Portugal, Spanien und Italien, in einer besseren wirtschaftlichen Situation: Sie haben in der Zwischenzeit umfassende Maßnahmen der fiskalischen Konsolidierung und strukturelle Reformen durchgeführt.

          Viertens hat die Europäische Zentralbank die Outright Monetary Transactions (OMT) angekündigt und Maßnahmen der quantitativen Lockerung beschlossen. Vor dem Hintergrund all dieser Veränderungen ist es recht unwahrscheinlich, dass internationale Investoren die Integrität des Euro-Raums erneut in Zweifel ziehen werden – unabhängig davon, ob Griechenland ein Mitglied des Euro-Raums bleibt oder nicht. Die Drohung eines Austritts durch Griechenland kann somit die anderen Euro-Mitgliedstaaten kaum noch schrecken.
          Ungeachtet der veränderten Umstände nutzt die neue griechische Regierung in den aktuellen Verhandlungen aktiv die Drohkulisse eines Austritts, vor allem die Ansteckungseffekte auf die Verhandlungspartner. Dabei könnte sich die griechische Regierung jedoch verspekulieren. In der aktuellen Situation könnte ein Grexit – letztlich unbeabsichtigt – sogar das Gegenteil bewirken. Er könnte die Glaubwürdigkeit des heutigen institutionellen Rahmenwerks stärken und so die Integrität des Euro-Raums festigen, statt außerhalb Griechenlands Chaos auszulösen.

          Europa und der Euro-Raum sind auf Verträgen aufgebaut, die von demokratisch legitimierten Regierungen ratifiziert wurden und daher nicht einseitig von neu gewählten Regierungen verändert werden können. Allerdings ist Europa eine Vereinigung souveräner Staaten, sodass jeder Mitgliedstaat jederzeit das Recht hat, die Verträge aufzukündigen, also den Euro-Raum oder die Europäische Union zu verlassen. Eine grundlegende Änderung des makroökonomischen Anpassungsprogramms in dem Sinne, dass der vereinbarte Anpassungspfad verändert wird – damit ist nicht der Maßnahmenmix gemeint – würde nicht nur dazu führen, dass andere Krisenländer eine ähnliche Neuverhandlung forderten. Vielmehr würden die neu geschaffenen oder reformierten Institutionen, die den Euro-Raum künftig festigen sollen, beschädigt und infrage gestellt werden. Es würden Zweifel aufkommen, ob sie in der Lage wären, künftige Krisen zu vermeiden und zu lösen. Eine Währungsunion, deren Mitgliedstaaten eine souveräne Haushalts- und Wirtschaftspolitik verfolgen, kann nur dann stabil bleiben, wenn sie durch bindende Fiskalregeln geprägt ist. Sollten sich die Institutionen, die zu deren Einhaltung eingerichtet wurden, bereits bei ihrem ersten Einsatz als ineffektiv erweisen, wäre die Zukunft des Euro-Raums erheblich gefährdet.
          Die aktuellen Ansteckungsgefahren sind daher vor allem politischer Natur. Es ist leicht vorstellbar, was passieren würde, falls die Euro-Mitgliedstaaten tatsächlich der griechischen Argumentation folgten, die Verknüpfung von Haushaltskonsolidierung und Strukturreformen sei der falsche Kurs und müsse aufgegeben werden. Eine weitere Stärkung politischer Strömungen, die genau dies fordern, ließe sich dann auch in anderen europäischen Ländern kaum vermeiden. So könnten leicht die Versprechungen populistischer Parteien verfangen, die vermeintlich leichte Auswege aus der Krise versprechen, wonach Konsolidierung und marktwirtschaftlich orientierte Reformen vermieden werden können. In der Konsequenz würde das gerade neu gewonnene Vertrauen internationaler Investoren in die Zukunft des Euro-Raums beschädigt. Die Folge wäre eine massive Kapitalflucht aus dem Euro-Raum und eine ernsthafte Bedrohung für dessen Fortbestand.

          Wie kann es weiter gehen?

          Was sollte Griechenland in dieser Situation tun? Die schlechteste Alternative wäre sicherlich eine Rückkehr zu dem Zustand, den die griechische Volkswirtschaft im Jahr 2010 erreicht hatte. Insbesondere wäre eine erneute Aufblähung der staatlichen Beschäftigung ein mehr als fragwürdiges Rezept. Die griechische Öffentlichkeit wäre gut beraten einzusehen, dass sich die Dinge bei den falschen Weichenstellungen, die sich in den jüngst getroffenen Entscheidungen der neuen griechischen Regierung offenbaren, noch deutlich zum Schlechteren hin verändern könnten. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn das Land den Euro-Raum verließe. Statt wehmütig zurückzuschauen, sollte Griechenland jetzt alles daran setzen, den bereits eingeleiteten Aufbau eines funktionierenden Staatswesens und einer funktionierenden Marktwirtschaft fortzusetzen.

          Betrachtet man beispielsweise das System der Steuererhebung, dann zeigt sich, dass die bisherigen Reformschritte mit Hilfen der europäischen Partner in die richtige Richtung gewiesen hatten. Die Troika hatte der griechischen Regierung ja keineswegs untersagt, Steuern bei den Wohlhabenden einzutreiben, sondern sie im Gegenteil eher darin unterstützt. Griechenland durchlebt aktuell sehr harte Zeiten. Aber die Tragödie ist eine andere: Griechenland hat eine Regierung gewählt, deren Handlungen die Situation deutlich zu verschlimmern drohen. Es ist zu befürchten, dass sie den absehbaren wirtschaftlichen Aufschwung abwürgen, weil sie auf einer fehlerhaften Analyse der wirtschaftspolitischen Alternativen und einer falschen Einschätzung der internationalen Verhandlungssituation aufbauen.


          Quellen:
          Europäische Kommission (2012), “The Second Economic Adjustment Programme for Greece”, European Economy – Occasional Papers 94

          Purfield, C. and C. B. Rosenberg (2010), “Adjustment under a Currency Peg: Estonia, Latvia and Lithuania during the Global Financial Crisis 2008-09”, IMF Working Paper No. 10/213

          Stiglitz, J. E. (2015), “A Greek Morality Tale, Project Syndicate”, February 3rd, 2015 source: http://www.project-syndicate.org/commentary/greece-eurozone-austerity-reform-by-joseph-e--stiglitz-2015-02

          Wolf, M. (2013), “How Austerity has failed”, The New York Review of Books 60 (12), source: http://www.nybooks.com/articles/archives/2013/jul/11/how-austerity-has-failed/

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