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Gastbeitrag : Die Schwächen der EU-Bankenunion

  • Aktualisiert am

Clemens Fuest ist Präsident des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung in Mannheim Bild: dpa

Die EU-Kommission schlägt vor, ihr die Aufgabe zu übertragen, angeschlagene Banken in Europa aufzufangen und zu restrukturieren. Nach Einschätzung des ZEW-Präsidenten Clemens Fuest ignoriert der Vorschlag allerdings das größte Problem.

          Binnenmarktkommissar Michel Barnier hat vorgeschlagen, der Europäischen Kommission die Aufgabe zu übertragen, angeschlagene Banken in Europa aufzufangen und zu restrukturieren. Damit soll die Europäische Bankenunion vorangetrieben werden. Der Vorschlag enthält gute Ideen, hat aber den Mangel, dass er das größte Problem ignoriert - die in den Bankbilanzen vor allem der Krisenstaaten verborgenen Risiken aus der Verschuldungskrise.

          Bislang sind die nationalen Regierungen dafür zuständig, marode Banken aufzufangen, ihnen also neues Kapital zu verschaffen oder sie abzuwickeln. Das verursacht nach Einschätzung der Kommission drei Probleme. Erstens: Wenn Eigentümer und Gläubiger der Bank für die Verluste nicht herangezogen werden, müssen die Regierungen das notwendige Kapital beschaffen. Das läuft oft darauf hinaus, dass die Bankschulden zu Staatsschulden werden. Diese Bankenrettung kann die Bonität ganzer Staaten in Frage stellen. Umgekehrt untergräbt die Schwächung der Staatsfinanzen das Vertrauen in das nationale Bankensystem. So entsteht ein Teufelskreis aus immer schwächeren Banken und sinkender Bonität der nationalen Regierungen.

          Eigentümer und Gläubiger sollen für Verluste haften

          Zweitens haben Entscheidungen über die Restrukturierung von Banken oft grenzüberschreitende Auswirkungen. Bei Entscheidungen, die auf nationaler Ebene gefällt werden, besteht die Gefahr, dass Wirkungen auf andere Länder nicht angemessen berücksichtigt werden.

          Drittens können unterschiedliche nationale Politiken bei der Bankenrestrukturierung den Wettbewerb im Binnenmarkt verzerren. Finanzkräftigere Länder können ihre Banken leichter auffangen als Mitgliedstaaten mit finanziellen Problemen. Da Investoren das wissen, werden sie etwa deutschen Banken zu besseren Konditionen Kapital geben als südeuropäischen. Deutschen Banken verschafft das einen erheblichen Wettbewerbsvorteil.

          Um diese Probleme zu lösen, schlägt die Kommission Folgendes vor: Künftig sollen nicht nationale Regierungen, sondern die EU-Kommission entscheiden, ob und wie eine Bank restrukturiert wird. Für Verluste sollen in erster Linie die Eigentümer und die Gläubiger der Bank haften. Außerdem soll ein zentraler Restrukturierungsfonds geschaffen werden, in den alle Banken in Europa einzahlen. Die Mittel dürfen erst verwendet werden, wenn private Kapitalgeber Verluste in Höhe von mindestens 8 Prozent der Bilanzsumme absorbiert haben. Ausnahmen sind möglich, wenn die Stabilität des Finanzsystems bedroht ist. Rechtsgrundlage dieser europäischen Restrukturierungsinstitution soll Artikel 114 des EU-Vertrags sein. Er regelt, dass die EU Maßnahmen treffen kann, die zur Errichtung des Binnenmarktes notwendig sind.

          Die wirtschaftliche Asymmetrie innerhalb Europas

          Das Anliegen der Kommission, für Haftung privater Gläubiger bei Bankenkrisen zu sorgen und die Steuerzahler zu schützen, ist im Prinzip richtig. Der Vorschlag, der nun auf dem Tisch liegt, hat aber erhebliche Schwächen.

          Zum einen ist die Zuständigkeit für den Binnenmarkt als Rechtsgrundlage fragwürdig. Die Vermeidung von Wettbewerbsverzerrungen als Hauptgrund für die Schaffung einer europäischen Restrukturierungsbehörde darzustellen wird der Sache nicht gerecht. Im Kern geht es um die Errichtung der Bankenunion zur Stabilisierung der Währungsunion. Zum anderen reicht es nicht aus zu fordern, dass private Kapitalgeber bei Bankenrestrukturierungen haften sollen. Es muss sichergestellt sein, dass diese Haftung im Ernstfall auch greift, ohne das Finanzsystem zu destabilisieren. Notwendig sind Regulierungen, die jede Bank zwingen, hinreichend für eine Haftung vorgesehenes Kapital von Gläubigern aufzunehmen, die keine Banken sind und Verluste absorbieren können. Erforderlich sind ferner Regulierungen, die das Engagement von Banken in Staatsanleihen und die Kreditvergabe an Staaten deutlich einschränken. Sonst können Staaten die Bankenunion nutzen, um sich auf Kosten anderer übermäßig zu verschulden.

          Das wichtigste Defizit des Kommissionsvorschlags liegt allerdings woanders. Er gibt keine Antwort auf die Frage, wie mit der wirtschaftlichen Asymmetrie innerhalb Europas umzugehen ist. Den Banken in den Krisenstaaten drohen erhebliche Verluste durch faule Kredite. Diese Verluste sind wirtschaftlich schon vorhanden, aber oft noch nicht verbucht. Die Banken und Kapitalanleger in Nordeuropa weigern sich verständlicherweise, durch einen gemeinsamen Restrukturierungsfonds für absehbare Verluste von Banken in Krisenstaaten zu haften.

          Nicht durch die Hintertür

          Was ist zu tun? Die Aktiva aller Banken in den beteiligten Ländern müssen geprüft, absehbare Verluste offengelegt werden. Die EZB plant ohnehin eine solche Prüfung. Entscheidend ist, dass diese Prüfung realistisch ist und Risiken bei Staatsanleihen einbezieht. Verluste sollten von den Eigentümern und Gläubigern der Banken getragen werden, wie es auch in der Bankenunion geplant ist. Dieser Prozess ist aufwendig und konfliktträchtig, weil es bei der Bewertung von Aktiva erhebliche Spielräume gibt. Unvermeidlich ist, dass die Restrukturierung an den Kapitalmärkten für Unruhe sorgen wird. Sofern öffentliche Mittel benötigt werden, sollten die einzelnen Mitgliedstaaten das Kapital aufbringen, notfalls mit Hilfe des ESM. Das darf aber erst nach einer Mindestbeteiligung der privaten Kapitalgeber erfolgen.

          Bei überschuldeten und von Rettungsschirmen abhängigen Mitgliedstaaten würde jeglicher Einsatz öffentlicher Mittel eine Umverteilung von Altlasten unter den Mitgliedstaaten der Eurozone bedeuten. Daran sollten Fortschritte bei der Sanierung der Banken in Europa nicht scheitern. Aber eine solche Umverteilung darf nicht durch die Hintertür erfolgen, sie muss das Ergebnis offener Verhandlungen sein. Solange dieses Problem ungelöst ist, sind Fortschritte in Richtung europäische Bankenunion versperrt.

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