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„Gute Juristen erkennen Ungerechtigkeiten im Einzelfall. Die große Frage nach der Gerechtigkeit überlassen sie der Philosophie“, sagt der ehemalige Verfassungsrichter Udo di Fabio Bild: Matthias Jung/laif

Ex-Verfassungsrichter Di Fabio : „Im Hintergrund lauert Chinas Modell“

Wer Staatseinfluss begrenzen will, muss Freiheit auch leben, mahnt der frühere Verfassungsrichter. Ein Interview in unserer neuen F.A.Z.-Serie zur Sozialen Marktwirtschaft.

          9 Min.

          Professor Di Fabio, im zweiten Jahr der Pandemie gibt die Bundesregierung beispiellose Hilfsversprechen, ohne dass die Finanzmärkte viel höhere Risikoprämien für die Schulden verlangen. Spricht daraus in erster Linie Vertrauen in die Feuerkraft des Staates oder Zutrauen in die Widerstandsfähigkeit der Sozialen Marktwirtschaft?

          Heike Göbel
          Verantwortliche Redakteurin für Wirtschaftspolitik, zuständig für „Die Ordnung der Wirtschaft“.

          Die Marktwirtschaft hat sich in der Pandemie besser geschlagen, als man erwarten durfte. Gerade in Deutschland war trotz langer und teils intensiver Lockdown-Maßnahmen die Wirtschaft ein Stabilitätsanker. Sie war auch schnell mit innovativen Impfstoffen da, eine positive Überraschung. Der Staat wirkt stark, weil die Marktwirtschaft stark ist.

          Hat das Marktsystem durch die gigantischen Hilfen an Legitimation verloren?

          Die Hilfen sind vor allem für die vom Lockdown besonders betroffenen Branchen, die ein Sonderopfer erbringen: Gastronomen, Hotelgewerbe, stationärer Handel, der Kulturbereich oder der Luftverkehr. Es ist ein präzedenzloses Hilfsprogramm, aber selbst wenn man das Kurzarbeitergeld mitberücksichtigt, wurde nicht die Wirtschaft insgesamt versorgt. Der deutsche Staat ersetzt nicht durch seine Leistungen den Wirtschaftsprozess, das überstiege auch seine Kräfte.

          Befürchten Sie nicht doch einen Gewöhnungseffekt an Hilfen, die zumindest den Eindruck erwecken, der Staat verfüge über unbegrenzte Ressourcen? Wir retten auch Kaufhauskonzerne, die vorher nicht gut dastanden.

          Durch die Konjunkturstützung und Ausgleichsmaßnahmen ist der Staatsanteil am Bruttoinlandsprodukt in allen Industriestaaten angewachsen. Zudem sind europäische Stabilitätskriterien suspendiert und Kredite beispiellos günstig. Da könnte der Eindruck entstehen, dass der Staat Leistungen des Wirtschaftsprozesses flächig ersetzen kann. Hier wird der Verfassungsrechtler unruhig.

          Warum?

          Nach dem Grundgesetz ist der Staat sektoral begrenzt. Die Entfaltung der Menschen in einer freien Gesellschaft ist das Versprechen der Grundrechte: Der Staat ist Ordnungsgarant, Regelgeber, Akteur für sozialen Zusammenhalt, der Ziele des Gemeinwohls verfolgt, ohne der freien Gesellschaft die Luft zum Atmen zu nehmen. Der marktwirtschaftliche Prozess ist Teil der freien Gesellschaft. Die Vorstellung, dass sich der Staat, wenn auch auf sanfte Art, wirtschaftsersetzend ausdehnt, liegt dem Verfassungsrecht nicht zugrunde. So weit sind wir auch nicht. Aber Ihre Frage zielt darauf, ob hier eine Kulisse imposanten Staatshandelns entsteht, das nach der Krise zum Glauben verführt, der Staat könnte andere Transformationsanliegen und Infrastrukturprobleme in großer Regie bewältigen.

          Genau!

          Der europäische „Green New Deal“ trifft sich im Grunde mit einer solchen Vorstellung. Viele glauben, dass man die ultraexpansive Fiskalpolitik zumindest mittelfristig ausdehnen könne und müsse. Die Impulse aus den Vereinigten Staaten gehen in diese Richtung, alle wichtigen westlichen Notenbanken sind extrem expansiv. Das nährt womöglich den Glauben, der Staat sei wichtiger als die Wirtschaft. Für mich ist das der Pendelschlag in die Gegenrichtung zum vielgescholtenen Neoliberalismus. Der vor 20 Jahren vorherrschende Neoliberalismus, der an die Überlegenheit des Marktes bis in die letzten Verästelungen der Verwaltungen oder Universitäten glaubte, ging mir zu weit. Jetzt scheint der Neo-Etatismus auf dem Weg. Im Hintergrund lauert ein kaum kritisch durchschautes chinesisches Modell. Doch Staatskapitalismus ist nicht meine Interpretation von Sozialer Marktwirtschaft, ebenso wenig wie eine bis in Investitionsentscheidungen und Preisbildung hinein politisch gelenkte Wirtschaft.

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          F.A.Z.-Serie Schneller Schlau : Chinas Krieg um den Fisch Bild: Jens Giesel

          Als Bundesverfassungsrichter haben Sie über das Grundgesetz gewacht. Es gibt keine bestimmte Wirtschaftsordnung vor, sondern erlaubt sogar große Verstaatlichungen. Ökonomen hatten vor zwei Jahren angeregt, die Soziale Marktwirtschaft explizit im Grundgesetz zu verankern. Anlass war eine Berliner Volksinitiative, um Wohnungsgesellschaften zu enteignen. Damals hatten Sie der F.A.Z. gesagt, das Grundgesetz schütze das Wettbewerbssystem hinreichend. Sind Sie weiter dieser Ansicht?

          Ja. Die geltende grundrechtliche Werteordnung garantiert Privatautonomie und wirtschaftliche Selbstbestimmung ebenso wie den Schutz des Privateigentums. Dem Grundgesetz liegt auch in seiner Zielbestimmung als soziale Demokratie das Modell der marktwirtschaftlichen Ordnung zugrunde. Die Soziale Marktwirtschaft ist zudem ausdrücklich durch die Europäischen Verträge gewährleistet. Man kann natürlich klarstellend das wie so vieles andere auch in die Verfassung schreiben, aber ich bezweifle, dass damit etwas gewonnen wird.

          Was genau ist geschützt?

          Die grundrechtliche Werteordnung schützt die freie Entfaltung der Persönlichkeit auch im wirtschaftlichen Bereich. Ein Kernanliegen ist die Privatautonomie, die eigenen Lebensverhältnisse durch freien Vertragsschluss zu gestalten. Die Möglichkeit, Privateigentum zu bilden und darüber – bei aller Bindung an das Gemeinwohl – privatnützig zu verfügen, ist ein tragender Baustein der Sozialen Marktwirtschaft. Artikel 14 Absatz 3 und Artikel 15, die beide eine Enteignung zulassen, bewahren den Wert des Eigentums, indem sie eine Entschädigung vorschreiben.

          Die Berliner Initiative will nicht Marktwert zahlen...

          Wenn man sich die Rechtsprechung anschaut, dann sind Enteignungsvorschriften keine Ermächtigung für den Billigeinkauf; Richtschnur der Entschädigung ist der Marktwert. Würde der Staat zudem anfangen, immer mehr Bereiche der privaten Wirtschaft zu vergesellschaften, käme er in Konflikt mit der Grundstruktur der Sozialen Marktwirtschaft, weil er dann den grundrechtlichen Entfaltungsraum im wirtschaftlichen Bereich unzulässig verengte.

          Wann ist das der Fall?

          Enteignet ein Land bei drängender Wohnungsnot in innerstädtischen Ballungsräumen einen Teil des Wohnungsbestandes, steht es noch auf dem Boden der Sozialen Marktwirtschaft – solange adäquat entschädigt wird. Wenn Enteignungspolitik aber in der breiten Fläche an die Stelle einer die Kräfte des Marktes nutzenden städtebaulichen Entwicklung tritt, hätte ich verfassungsrechtliche Bedenken.

          Bietet das Grundgesetz Handhabe, um den Staat nach der Pandemie zum Rückzug aus der Wirtschaft und Abbau der Hilfen zu veranlassen?

          Eingriffe verlieren ihre Rechtfertigung, wenn der Anlass wegfällt. Bei Leistungen gilt das so nicht. Allerdings hat die Schuldenbremse im Grundgesetz eine mittelbare Steuerungswirkung. Im fiskalischen Normalfall nimmt sich der Staat einen nicht geringen Anteil von einer prosperierenden Wirtschaft. Er ist indes gut beraten, den Anteil nicht so weit zu steigern, dass die Wachstumskräfte erlahmen. Dieser Mechanik der Nachhaltigkeit kann man nicht entgehen, es sei denn, man wählt den bequemen Weg über Schulden. Eine dauerhaft mit Defiziten arbeitende Fiskalpolitik, eine übermäßige öffentliche Verschuldung gefährden über kurz oder lang die Grundlagen des Finanz- und Währungssystems. Die Schuldenbremse schützt diese Grundlagen und begrenzt dadurch den Staatseinfluss.

          Die Schuldenbremse ist nach der Pandemie also wichtiger denn je?

          Der Staat soll in der Stunde der Not nicht durch ein zu enges Korsett behindert werden, das gilt auch für seine Fähigkeit, auf Notlagen mit zusätzlichen Ausgaben zu reagieren. Die Schuldenbremse erlaubt deshalb in außergewöhnlichen Notlagen die Überschreitung der Kreditobergrenzen. Aber Tilgungsplan und Rückführung gehören dann auch dazu. Es scheint jedoch Bestrebungen zu geben, hier zu lockern, um womöglich dauerhaftes Deficitspending als Treibmittel großer Transformationsvorhaben zu nutzen. Wenn hier nicht etwas aus den Fugen geraten soll, ist es ratsam, sehr vorsichtig bei der Änderung solcher Regeln zu sein.

          Die Mehrheit der Deutschen ist aktuell zufrieden mit der Wirtschaftsordnung, bescheinigt ihr aber Defizite bei der Produktion „sozialer Gerechtigkeit“. Wann ist eine freie Gesellschaft sozial gerecht?

          Gute Juristen arbeiten für die Gerechtigkeit durch methodische Anwendung der Gesetze, sie erkennen Ungerechtigkeiten im Einzelfall. Die große Frage nach der Gerechtigkeit überlassen sie der Philosophie. Der Wettbewerb produziert natürlich ungleiche Ergebnisse, sonst wäre er keiner. Zur Idee der Sozialen Marktwirtschaft gehört, dass der Staat ein gewisses Korrektiv bildet. Sozial wird die Marktwirtschaft, wenn die Menschen faire Chancen haben, in die arbeitende Mitte der Gesellschaft zu gelangen, wenn die Bedingungen für wirtschaftliche Teilhabe und für die Eigentumsbildung für alle günstig sind. Die Förderung der Chancengerechtigkeit und die Minderung sozialer Disparitäten sind Aufgaben der sozialen Demokratie, nicht die Herstellung einer Ergebnisgleichheit, die mit der Freiheitsidee nicht vereinbar wäre.

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          Ein Drittel der Wirtschaftsleistung dient staatlich bestimmter sozialer Sicherung. Der Ausbau des Sozialstaats wird dennoch Wahlkampfthema sein, trotz hoher Schulden und Abgaben. Sie waren kurze Zeit Sozialrichter. Welchen Mindestschutz schreibt das Grundgesetz vor?

          Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darf das soziokulturelle Existenzminimum nicht unterschritten werden. Es bemisst sich nach dem individuellen Bedarf, aber auch nach der Leistungsfähigkeit der Gesellschaft und ihrer Volkswirtschaft. Solange wir Wachstum verzeichnen, die Bundesrepublik also wohlhabender wird, besteht weder Grund noch Rechtfertigung zum Rückbau des elementaren Schutzes. Aber die Existenzsicherung ist nur der letzte Rettungsschirm. Sozialstaat heißt nicht Rundumversorgung für alle. Das soziale Staatsziel will Schwachen gezielt helfen, und zwar –wo immer möglich –, um sie stark zu machen, aus eigener Kraft ein selbstbestimmtes Leben zu führen.

          Neue Leistungen zielen aber oft weit über die Deckung des Existenzminimums auf Lebensstandardsicherung, etwa die Mütterrente oder die Rente mit 63.

          Die Rentenausgaben des Bundes für die nicht beitragsgedeckten Leistungen sind schon ein gewaltiger Posten, der durch die demographischen Bedingungen gewiss nicht kleiner wird. Je mehr Steuergeld hier hineinfließt, desto mehr Menschen werden den Sinn von Sozialversicherungen hinterfragen, die ein tragender Baustein der Sozialen Marktwirtschaft sind. Es klingt dann sehr modern und scheint den gordischen Knoten zu durchschlagen, wenn man das ganze komplizierte System sozialer Sicherung durch ein bedingungsloses Grundeinkommen ersetzen will.

          Wäre das verfassungsrechtlich gedeckt?

          Die Idee klingt sympathisch, viele Progressive aus der Digitalwirtschaft sind begeistert. Aber das Modell kann weder erworbene Anwartschaften zum Verschwinden bringen noch daran vorbeigehen, dass der soziale Rechtsstaat dann doch wieder in jedem Einzelfall wird prüfen müssen, ob das bedingungslose Grundeinkommen dem konkreten Lebensbedarf entspricht. Bei eingeschränkten oder pflegebedürftigen Menschen reichen die Summen, die für eine zwanzigjährige voll Erwerbsfähige auskömmlich sind, jedenfalls nicht. Ein Versorgungsanspruch für alle gegenüber der staatlichen Gemeinschaft verschiebt auch kategorial unser Menschenbild. Wenn nicht die freie Entfaltung als Persönlichkeit am Anfang steht, sondern der Anspruch auf ein staatliches Einkommen, wird die Gemeinschaft mit ihren Herrschaftsinstrumenten, um dafür die Mittel aufzubringen, wichtiger als der Einzelne. Das Grundgesetz verfasst den Staat aber subsidiär, daher stehen die Grundrechte am Anfang, damit wir uns zuerst nach unseren Plänen frei entfalten können. In jeder Freiheit schlummert eine sittliche Pflicht, die Talente zu nutzen, auch damit andere am Erfolg teilhaben können.

          Mehr als die Hälfte der Wirtschaftsleistung gibt der Staat aus. Ein Durchschnittsverdiener zahlt laut OECD fast 50 Prozent Steuern und Abgaben. Gibt es eine Belastungsobergrenze?

          Die unbefriedigende Auskunft aus Juristenmund lautet: Es gibt die Grenze der Verhältnismäßigkeit, aber man kann in allgemeiner Weise nicht sagen, wo sie genau verläuft. Wenn der Staat das Eigentum belastet, darf er nicht den substantiellen Wert entziehen und muss bei Belastungen der Erworbenen die Privatnützigkeit erhalten. Die Hälfte schien jedenfalls dem heiligen Martin ein guter Maßstab, als er seinen Mantel zerteilte.

          Die beste Absicherung gegen Armut ist Arbeit. Die Politik schraubt die Mindestanforderungen an Arbeitsplätze immer höher. Mit Mindestlöhnen, Arbeitszeit, Homeoffice-Regeln greift sie tief in die Vertragsfreiheit ein. Gibt es hier verfassungsrechtliche Schranken?

          Der Ausdehnung des Niedriglohnsektors muss der Staat nicht tatenlos zusehen. Wenn er darauf mit Mindestlöhnen reagieren will, ist das als sozialstaatliche Politik verfassungsrechtlich gerechtfertigt, einerseits. Andererseits kommt es darauf an, wie intensiv er das tut. Wie hoch werden Mindestlöhne festgesetzt? Welche Folgen hat das für die Möglichkeit, ein Unternehmen weiterzuführen? Werden Arbeitsplätze vernichtet? Das diskutieren Ökonomen, es ist aber auch eine verfassungsrechtliche Frage, wiederum die nach der Verhältnismäßigkeit. Der Staat darf nicht übers Ziel hinausschießen und sollte nicht dirigistisch bis in die Details der Arbeitsverhältnisse hineinregieren – Stichwort: Pflicht zum Homeoffice.

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          Wozu braucht es noch Gewerkschaften, wenn der Staat so strikte Regeln für „gute Arbeit“ setzt?

          Gute Frage. Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes gibt mit der Koalitionsfreiheit und damit der Tarifautonomie ein Verhandlungs- und Ausgleichsmodell für die Wirtschaft vor. Wird dieses Leitmodell mit immer stärkeren gesetzlichen Vorgaben entkernt oder entbehrlich gemacht, kann das verfassungsrechtlich ein Problem werden. Die Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen ist doch das ureigene Feld der Tarifautonomie und damit ein weiter Baustein der Sozialen Marktwirtschaft.

          Geschieht die Entkernung nicht schon?

          Dafür gibt es einige Belege. Man sollte bei der Kritik an einem überaktiven Sozialstaat aber immer bedenken: Eine Freiheit jenseits des Staates wie die Koalitionsfreiheit muss auch gelebt werden, will man den Gesetzgeber nicht einladen, mitzumischen. In manchen Bereichen organisieren sich Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer nicht genügend gewerkschaftlich. Dann gibt es keine Tarifverträge. Wenn dann der Staat kommt und mit Allgemeinverbindlichkeitserklärungen sehr randständiger, nicht repräsentativer Tarifverträge die ganze Branche diesen Bestimmungen unterwirft, wird er praktisch zum Tarifgesetzgeber. Ich glaube nicht, dass so die Lücke gefüllt werden darf, aber die Ordnungslücke hat nicht primär der Staat verursacht.

          Ohne wirtschaftliche Freiheit kein Wohlstand. Aber kann Demokratie ohne wirtschaftliche Freiheit funktionieren?

          Eine Demokratie kann ohne einen Mindeststand von wirtschaftlichen Freiheiten und Eigentumsgewährleistungen nicht funktionieren. Demokratie lebt von einer freien Gesellschaft jenseits des Staates. Wenn wie in Venezuela der Staat die Wirtschaft mehr oder minder komplett in die Hand nimmt oder deformiert, ist auch ganz schnell die Demokratie am Ende. Es mag Marktwirtschaft ohne Demokratie geben, aber es gibt keine Beispiele für Demokratie ohne ein Mindestbestand an wirtschaftlichen Freiheiten.

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