Es ist eine der zentralen Fragen des Klimapakets der Europäischen Union: Wie kann die EU im internationalen Wettbewerb noch mithalten, wenn sie sich immer neue und höhere Klimaziele setzt? Bis 2030 will die EU den Ausstoß um 55 Prozent verglichen mit 1990 senken, bis 2050 soll der „Kontinent“ klimaneutral sein, also nur so viel CO2 ausstoßen, wie der Atmosphäre auf technischem oder natürlichem Weg wieder entzogen werden kann.

Für die Industrie und Stromerzeuger bringt das enorme Kosten mit sich. Schließlich stehen ihnen damit im EU-Emissionshandel immer weniger CO2-Ausstoßrechte zur Verfügung, was den zuletzt schon stark gestiegenen Preis weiter in die Höhe treibt. Wenn sie aus dem Grund im internationalen Wettbewerb nicht mehr mithalten können, führt das im Extremfall dazu, dass die Produktion schlicht in andere Erdteile verlagert wird – ohne dass dem Klima damit geholfen wäre.

Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen hat deshalb schon im Herbst des vergangenen Jahres die Einführung eines CO2-Grenzausgleichs angekündigt. Produkte aus Ländern, die sich nicht so stark wie die EU beim Klimaschutz engagieren, sollten bei der Einfuhr in der EU mit einer Abgabe versehen werden, um zumindest innerhalb der EU faire Wettbewerbsbedingungen herzustellen.

Kommission will sich zunächst auf Grundstoffe beschränken

Der in Brüssel nur noch CBAM (englisch für CO2-Grenzausgleichsmechanismus) abgekürzte Ansatz ist Teil des für Mitte Juli angekündigten Klimapakets der Kommission. Die Industrie wartet mit Hochspannung darauf. Ein erster Entwurf ist nun durchgestochen worden. Das 24 Seiten lange Dokument liegt der F.A.Z. vor. Daraus geht hervor, dass die Kommission sich zunächst auf eine Reihe von Grundstoffen beschränken und dabei auf dem Emissionshandel aufbauen will.

Konkret soll in der ersten Phase nur die Einfuhr von Zement, Elektrizität, Düngemitteln sowie diverser Eisen-, Stahl- und Aluminiumgüter betroffen sein. Gelten soll der Mechanismus für alle Drittstaaten außer Island, Norwegen, der Schweiz und Liechtenstein. Die Kommission behält sich vor, die Liste der betroffenen Produkte anzupassen. Das gilt auch für die Liste der ausgenommenen Drittstaaten, so sie ein Emissionshandelssystem nach europäischem Vorbild eingeführt und zudem mit dem EU-Emissionshandel verknüpft haben.

Die Höhe der Grenzabgabe soll sich an dem Preis orientieren, den europäische Unternehmen im Wochendurchschnitt für die Ersteigerung von EU-Emissionszertifikaten zahlen müssen. Unternehmen aus Drittstaaten können dabei CO2-Kosten, die ihnen im Heimatland entstehen, geltend machen und müssen dann entsprechend weniger „CBAM-Rechte“ vorweisen.

Berechnung bei verarbeiteten Produkten gilt aus aussichtslos

Die Europäische Kommission reagiert mit diesem „schmalen Ansatz“ auf die organisatorischen Herausforderungen, vor die sie ein auf alle Güter bezogener Grenzausgleich gestellt hätte. Den Anteil der CO2-Kosten bei verarbeiteten Produkten zu berechnen gilt als nahezu aussichtslos. Auch so schon kommen auf die Importeure der betroffenen Produkte umfassende neue Berichtspflichten zu. Liefern sie keine ausreichenden Daten, will die Kommission die CO2-Kosten schätzen.

Nicht geklärt ist mit dem Vorschlag die Frage, wie europäische Unternehmen im Wettbewerb außerhalb der EU mit der Konkurrenz gleichgestellt werden sollen. Eine Art Bonuszahlung für die Ausfuhr aus der EU ist in dem Vorschlag nicht vorgesehen. Unklar bleibt auch, wie lange die Kommission der europäischen Industrie noch kostenlose Emissionsrechte zuteilen will.

Damit stellt die EU bisher sicher, dass die Belastung der Industrie im internationalen Vergleich nicht zu hoch wird. Die Bundesregierung dringt darauf, daran in jedem Fall festzuhalten. Die Stahlindustrie argumentiert, die kostenlose Zuteilung sei entscheidender als eine CO2-Grenzsteuer, um die Wettbewerbsfähigkeit zu bewahren.

Ist eine Grenzabgabe überhaupt mit den WTO-Regeln vereinbar?

In dem CBAM-Entwurf wird darauf nur indirekt Bezug genommen. So soll die Grenzabgabe sinken, solange die heimische Industrie kostenlose Emissionsrechte erhält. Die Europäische Kommission wollte die kostenlose Zuteilung von Emissionsrechten ursprünglich mit der Einführung der Grenzabgabe beenden. Sie hatte sich zuletzt aber auf die Bundesregierung zubewegt und signalisiert, dass die EU die kostenlose Zuteilung auch über mehrere Jahre gestreckt auslaufen lassen könne.

Der durchgestochene Entwurf stammt erkennbar aus einer frühen Phase der internen Beratungen in der Kommission. An der Grundausrichtung, sprich der Beschränkung auf einige Grundprodukte und die Anbindungen an den Emissionshandel, dürfte sich aber kaum etwas ändern. Wie die anderen Bestandteile des „Fit for 55“ getauften Klimapakets muss der Vorschlag von Europaparlament und EU-Ministerrat angenommen werden, um in Kraft treten zu können. Später zu klären wird dann noch sein, ob eine europäische CO2-Grenzabgabe überhaupt mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar ist. Daran gibt es nach Ansicht von Fachleuten berechtigte Zweifel.