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Werner Mussler (wmu.)

Europäische Union : Der politische Stabilitätspakt

„Unpolitisch“ hatte das Geld der EU ursprünglich einmal werden sollen. Doch mittlerweile ist das Gegenteil der Fall: Sünder richten weiter über Sünder. Und die EU-Kommission spielt weiter die Nebenrolle.

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          Die Währungsverfassung für den Euro enthält ein Stabilitätsversprechen, das vor allem die deutschen Ängste vor der Einheitswährung beruhigen sollte. Es besteht darin, dass das Geld „unpolitisch“ werden sollte: Unveränderbare Regeln sollten die Unabhängigkeit der Geldpolitik garantieren und politische Angriffe auf die Europäische Zentralbank unmöglich machen. Zugleich sollten sie die Mitgliedstaaten an einer Schuldenpolitik auf Kosten anderer hindern. Die Idee, die Politik solle an Regeln gebunden werden, die sie selbst nicht ändern kann, mag man deutsch nennen, weil sie auf ordnungspolitischen Prinzipien beruht. Sie bedeutet, dass sich Entscheidungen nicht an politischen Opportunitäten im Einzelfall ausrichten, sondern an allgemeinen Kriterien.

          Soweit das Modell. In der Realität hat die Regelbindung höchst unvollkommen funktioniert. Die Politik ist nicht den Regeln gefolgt, vielmehr passten sich die Regeln den politischen Prioritäten an. Die Entscheidung über den „Rettungsschirm“ für den Euro-Raum hat diesen Befund nachdrücklich bestätigt. Das Bail-out-Verbot der Europäischen Verträge, das die Haftung eines Euro-Staates für die Schulden eines anderen ausschließt, wurde de facto außer Kraft gesetzt. Praktisch untergepflügt wurde auch das an die Europäische Zentralbank (EZB) gerichtete Verbot, Staatsanleihen aufzukaufen.

          Die mangelnde Bereitschaft der Politik zur Selbstbindung reicht in der Währungsunion allerdings weiter zurück. Das gilt vor allem für die Disziplinierung der Finanzpolitik. Die in Maastricht vertraglich vereinbarten Sanktionsschritte im Defizitverfahren sind Kann-Bestimmungen. Kein Schritt erfolgt automatisch; alle Sanktionen sind der Einzelfallentscheidung des Ministerrats überantwortet. Die Bundesregierung hat deshalb nach „Maastricht“ einen Automatismus für die Sanktionen gefordert: Sobald ein Staat gegen die Vorgaben des Vertrags verstößt, sollte – ohne politische Einflussmöglichkeiten der Staaten – die jeweils vorgesehene Sanktion ausgelöst werden. Dieser Automatismus ist nie eingeführt worden.

          Als es zum Schwur kam, war es mit der Regelbindung schnell vorbei

          Der Stabilitätspakt, der stattdessen beschlossen wurde, hat die Sanktionen etwas konkretisiert. Doch als es 2003 erstmals zum Schwur kam – als die beiden größten Euro-Staaten Deutschland und Frankreich ein übermäßiges Defizit aufwiesen –, war es mit der Regelbindung schnell vorbei: Die beiden Länder erzwangen einen Verstoß gegen die bestehenden Regeln und eine Regeländerung. Der „reformierte“ Pakt sieht eine deutlich stärkere Orientierung am Einzelfall nach diffusen „ökonomischen“ Kriterien vor. Er ist damit praktisch wirkungslos geworden; eine Umgehung von Sanktionen ist nun praktisch immer möglich.

          Die derzeit laufenden Reparaturarbeiten am Pakt folgen abermals dem Muster, dass sich die Regeln den politischen Prioritäten anpassen. Nun soll der Pakt wieder schärfer werden. Unter dem Druck der Schuldenkrise ist derzeit die Erkenntnis unstrittig, dass die Mitgliedstaaten auch präventiv zur Haushaltsdisziplin angehalten werden müssen, dass also Sünder nicht erst bestraft werden sollen, wenn sie fast zahlungsunfähig sind. Die EU- Kommission hat dazu Reformvorschläge vorgelegt, die weitgehend konsensfähig sind. Sie sehen verstärkte Kontrollen der nationalen Haushaltspolitik in einem frühen Stadium und einige zusätzliche Sanktionen vor, die früher greifen sollen.

          All diese Vorschläge sind wohl nicht falsch. Sie beseitigen aber nicht den Grundfehler des Pakts. Sollen die Mitgliedstaaten wirklich von unsolider Haushaltspolitik abgehalten werden, müssen unabhängige Instanzen nach politisch nicht beeinflussbaren Regeln über sie urteilen. Das gilt für eine „präventive“ Bewertung der Haushalte und für die Verhängung von Sanktionen. Anders formuliert: Sünder dürfen nicht mehr über Sünder richten. Die Ex-ante-Beurteilung der Haushaltspolitik müsste einer unabhängigen Instanz überantwortet werden, wie von der Bundesregierung und der EZB gefordert. Die Verhängung von Sanktionen müsste dem von Deutschland vor fünfzehn Jahren vorgeschlagenen Automatismus folgen.

          An einem Pakt mit Biss nicht interessiert

          Nach der Konstruktion der EU-Verträge gäbe es sogar eine Instanz, die beide Aufgaben übernehmen könnte: die EU-Kommission als Hüterin der Verträge. Sie hat diese Funktion bisher allenfalls in Ansätzen wahrgenommen. Teilweise war sie an einem Pakt mit Biss nicht interessiert, teilweise war sie politisch zu schwach, um ihn durchzusetzen. Ihre jetzigen Reformvorschläge sind ein Spiegelbild davon: Von einer unabhängigen Instanz zur Vorabbeurteilung der Haushaltspolitik will sie nichts wissen. Und einen Sanktionsautomatismus – der wegen der Schuldenkrise durchaus wieder in der Diskussion war – hat sie gar nicht vorgeschlagen.

          Welche neuen Vorkehrungen der Pakt am Ende haben wird, ist insofern nicht entscheidend. Eine wirkliche Regelbindung wird er weiterhin nicht enthalten, das letzte Wort im Einzelfall haben weiter die Mitgliedstaaten. Und die Kommission wird weiterhin die halb von ihr gewünschte, halb ihr aufgezwungene Nebenrolle spielen.

          Werner Mussler
          Wirtschaftskorrespondent in Brüssel.

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