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Essay : Die Währungsunion auf dem Weg zur Fiskalunion?

  • -Aktualisiert am

Bild: Rüchel, Dieter

Die Gipfel-Beschlüsse stoßen an Grenzen des rechtlich und politisch Machbaren. Dies wird den Ehrgeiz der bekannten Akteure nicht bremsen. Gelangt man nicht durch die Vordertür der Vertragsänderung zur Fiskalunion, wird man dies durch den Hintereingang versuchen.

          11 Min.

          In Europa ist die Frage, wie die Krise der Währungsunion zu bewältigen ist, in die Untiefen politischer Auseinandersetzungen geraten und hat nationale Ressentiments ausgelöst - oder sollte man sagen: wieder ans Tageslicht gebracht -, die von Jahrzehnten friedlichen Zusammenlebens und wirtschaftlicher Erfolge ein für allemal begraben schienen. Wird in Deutschland das Klischee von den faulen Griechen oder gleich pauschal den mediterranen Müßiggängern bemüht, reagiert in vielen Ländern die Öffentlichkeit auf das als teutonisches Diktat empfundene Drängen zur fiskalischen Konsolidierung mit bestürzenden Ausbrüchen. So sind in Griechenland die Deutschen nicht nur in der Beliebtheitsskala von der Spitze auf den letzten Platz abgerutscht, Vergleiche mit dem Naziregime sind in den Medien inzwischen an der Tagesordnung - nicht nur in Griechenland.

          Es war letztlich nur eine Frage der Zeit, bis grundsätzliche Debatten wieder aufbrechen würden. Die Frage nach dem „Europa“ von morgen ist nicht nur in Maastricht unbeantwortet geblieben. Bundeskanzler Helmut Kohl hatte am 6. November 1991 im Bundestag gesagt: „Man kann dies nicht oft genug sagen. Die Politische Union ist das unerlässliche Gegenstück zur Wirtschafts- und Währungsunion. Die jüngere Geschichte, und zwar nicht nur die Deutschlands, lehrt uns, dass die Vorstellung, man könne eine Wirtschafts- und Währungsunion ohne Politische Union auf Dauer erhalten, abwegig ist.“

          Ist jetzt der Weg in die Fiskalunion der goldene Weg in ein für immer friedliches Europa unter dem Dach eines gemeinsamen politischen Hauses? Wie in der Medizin muss der Therapie die Diagnose vorausgehen. Allzu viele Vorschläge zur Lösung der Krise gehen nicht zuletzt deshalb in die falsche Richtung, weil sie eine adäquate Ursachenanalyse vermissen lassen.

          Die Idee, die Währungsreserven der Mitgliedsstaaten zu poolen, ist schockierend

          Als die Währungsunion am 1. Januar 1999 startete, entsprachen die elf Teilnehmer nicht entfernt dem, was man unter einem optimalen Währungsraum versteht. Auch wenn man den Aussagewert dieser Theorie nicht überschätzen sollte, so musste die Heterogenität der Mitgliedstaaten - durch die Erweiterung auf heute 17 - doch von Anfang an als problematisch angesehen werden. Der ehemalige französische Staatspräsident Jacques Chirac sprach vom größten währungspolitischen Abenteuer der Menschheit. Mögen sich auch nur manche Skeptiker in dieser Terminologie wiederfinden, ein Experiment war es allemal. Jedenfalls mussten sich alle Verantwortlichen bewusst sein, dass die Währungsunion alles andere als ein Selbstläufer werden würde. Es galt vielmehr alle Anstrengungen darauf zu richten, die immanenten Schwächen des Unterfangens zu bekämpfen.

          Geschehen ist leider das Gegenteil. Vom ersten Tag an liefen entscheidende Entwicklungen in die falsche Richtung. Dafür verantwortlich sind im Wesentlichen vier Bereiche:

          • Die Preis- und Lohnentwicklung lief auseinander, Verlust an Wettbewerbsfähigkeit und Leistungsbilanzdefizite in einer Reihe von Ländern waren die Folge.
          • Vor allem in Irland und Spanien endete ein ungebremster Immobilienboom im Zusammenbruch mit gravierenden Konsequenzen für den Bankensektor und die öffentlichen Finanzen.
          • Spätestens mit dem Vertragsbruch durch Deutschland und Frankreich war der Stabilitäts- und Wachstumspakt gescheitert.
          • Die Finanzmarktkrise hat die Schwächen in Regulierung und Aufsicht offenbart.

          Die Debatte um die Krise der öffentlichen Verschuldung hat die anderen, für die „Therapie“ genauso wichtigen Themen in den Hintergrund gedrängt. Dabei kann die Krise der Währungsunion nur überwunden werden, wenn die Konsolidierung der öffentlichen Finanzen von strukturellen Reformen begleitet wird. So wichtig etwa der einschneidende finanzpolitische Kurswechsel in Italien ist, ohne eine dauerhafte Wiederbelebung des Wachstums wird selbst eine finanzpolitische Rosskur keinen Erfolg haben. Diese Aussage gilt auch für Länder wie Spanien oder Portugal, vom Fall Griechenlands erst gar nicht zu reden.

          Ein kleines Poster zeigt Angela Merkel in Naziuniform: Solche Vergleiche sind in Griechenland an der Tagesordnung
          Ein kleines Poster zeigt Angela Merkel in Naziuniform: Solche Vergleiche sind in Griechenland an der Tagesordnung : Bild: REUTERS

          Nach diesem Caveat nun die Frage, welchen Beitrag kann beziehungsweise muss eine Fiskalunion zur Lösung der Krise leisten? Die Antwort fällt schon deshalb schwer, weil jeder etwas anderes unter diesem Titel zu verstehen scheint.

          Im Grunde kann mit dem Terminus sinnvollerweise nur ein Staat oder eine Staatenverbindung gemeint sein, in der nach demokratischen Regeln einheitlich über Steuern und Abgaben sowie öffentliche Ausgaben entschieden wird. Die „Europäisierung“ der Entscheidung auf einem zentralen Gebiet der Staatlichkeit verdeutlicht, dass es eine Fiskalunion nicht ohne Politische Union geben kann und dass umgekehrt eine Politische Union eo ipso eine Fiskalunion als unabdingbare Teilmenge einschließt. Dabei bleibt inhaltlich offen, wie eine solche Politische Union in ihrem fiskalischen Teil ausgestaltet ist. Dazu zählen zum Beispiel die Fragen, ob das Budget der obersten Ebene größer oder kleiner ausfällt und inwieweit es einen Finanzausgleich gibt oder nicht. Termini wie „Transferunion“ lösen einen Teilaspekt aus dem fiskalischen Ganzen heraus, ohne dass der Vorgang in die demokratische Legitimierung eingebunden sein muss. Allein dieser Mangel zeigt schon, wie missbräuchlich mit solchen institutionellen Aspekten umgegangen wird.

          Wie sind nun die Beschlüsse des Europäischen Rates vom 9. Dezember zu beurteilen? Zunächst ein integrationspolitischer Aspekt von weitreichender Konsequenz. Seit vielen Jahren haben sich Befürworter und Gegner einer „Vertiefung“ der Gemeinschaft in Richtung eines engeren politischen Verbundes mehr oder weniger blockiert. Das Datum des letzten Gipfels könnte sich in diesem Sinne als Wasserscheide erweisen. Wider Erwarten blieb Großbritannien in seinem Widerstand isoliert. Die übrigen 26 Länder der EU stellen zwar alles andere als eine homogene Gruppe dar, selbst die Rechnung 17 (Mitgliedstaaten der Währungsunion) plus 9 übersieht viele Differenzen. Immerhin verläuft seitdem eine Trennungslinie zwischen allen anderen EU-Staaten und Großbritannien.

          Otmar Issing
          Otmar Issing : Bild: AP

          Die Gruppe der 26 entspricht sicher nicht der Vorstellung eines „Kern-Europa“. Doch gab der Gipfel ein deutliches Signal in Richtung weiterer Integration. Es wird sich herausstellen müssen, was schwerer wiegt: der Ausschluss Großbritanniens als „Bremser“ oder der Verlust eines dringend notwendigen Gegengewichts gegen allzu forsche Zentralisierungstendenzen. Die EU kann schwerlich auf ein Mitglied verzichten, das bei allem nationalen Egoismus im Einzelfall doch überwiegend als Stimme für freie Märkte gelten konnte. Ob die Außenseiterrolle oder gar ein Ausscheiden aus der EU Großbritannien selbst wirklich die behaupteten Vorteile bringen würde, sei einmal dahingestellt.

          Die Vereinbarung vom 9. Dezember wirft eine Reihe schwieriger Rechtsfragen auf, die hier nicht diskutiert werden können. Im Augenblick ist nicht einmal abzusehen, inwieweit alle Länder die Beschlüsse auch tatsächlich verwirklichen werden. Aus ökonomischer Sicht stehen folgende Elemente im Vordergrund:

          1. Die Verschärfung der Regeln für die Fiskalpolitik. Dies soll auf der nationalen Ebene erreicht werden durch eine rechtliche Verankerung der Höchstgrenze für das strukturelle Haushaltsdefizit von 0,5 Prozent des nominellen Bruttoinlandsproduktes und Vorschriften für einen automatischen Korrekturmechanismus im Falle des Verstoßes. Auf der europäischen Ebene soll der Überwachungsmechanismus gestärkt werden. Dies geschieht über eine Härtung des Stabilitäts- und Wachstumspaktes. Die Beweislast wird umgekehrt, das heißt, der Sanktionsmechanismus kann nur durch qualifizierte Mehrheit der Euro-Mitglieder aufgehalten werden.

          2. Auf längere Sicht arbeitet die Gemeinschaft daran zu ermitteln, wie die fiskalische Integration weiter vertieft werden kann. In die gleiche Richtung zielt die Vereinbarung für eine gemeinsame Wirtschaftspolitik.

          3. Die Hebelung der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) soll beschleunigt und der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) schon zum Juli 2012 in Kraft treten, ein halbes Jahr früher als vorgesehen. In den kommenden Tagen soll weiter geklärt werden, ob und wie die Euroländer und andere Mitgliedstaaten dem Internationalen Währungsfonds zusätzliche Mittel in Höhe von bis zu 200 Milliarden Euro zur Verfügung stellen. Es besteht aller Grund darauf zu achten, dass auf diese Weise nicht einfach die nach dem Vertrag verbotene monetäre Finanzierung von Staatsausgaben auf indirektem Wege erreicht werden soll.

          Wird die Währungsunion mit der Umsetzung dieser Beschlüsse zur Fiskalunion? Im Kommuniqué heißt es: „Stabilität und Einheit der Wirtschafts- und Währungsunion und der Europäischen Union insgesamt erfordern eine rasche und energische Durchführung der bereits vereinbarten Maßnahmen ebenso wie weitere inhaltliche Schritte hin zu einer echten ,fiskalpolitischen Stabilitätsunion‘ im Euro-Währungsgebiet.“ In ihrer Regierungserklärung vom 14. Dezember hat Bundeskanzlerin Angela Merkel gesagt, der Weg zu einer Fiskalunion im Sinne einer Stabilitätsunion sei noch lange nicht abgeschlossen, aber, wie sie glaube, unwiderruflich eingeschlagen. Diese, auch bei anderen Mitgliedstaaten vorhandene feste Absicht wird sich allerdings nicht so leicht umsetzen lassen. Vor diesem Schritt wären erst die hohen Hürden einer Änderung des Vertrags - oder der Abschluss eines neuen Vertrags? -, verbunden mit allen bekannten Schwierigkeiten, zu überwinden.

          Die Politik will sich nicht dem Diktat der Finanzmärkte unterwerfen

          Bei der Einschätzung der Ergebnisse des Gipfels dürfen die Elemente nicht fehlen, die nicht zum Tragen kamen. Hier sind an erster Stelle die Eurobonds zu nennen. Die Präferenz einer ganzen Reihe von Ländern für dieses Instrument ist bekannt und wird dafür sorgen, dass diese Forderung auf der Tagesordnung bleibt. Zu dem Affront, den die EU-Kommission mit der Vorlage ihres Grünbuchs gegenüber Deutschland provoziert hat, will ich mich nicht weiter äußern. Wie dieses Grünbuch die Vorteile gemeinsamer Bonds schönredet und die Probleme verharmlost, geht schon aus der Umbenennung in „Stabilitätsbonds“ hervor. Eurobonds, also Anleihen einzelner Mitgliedstaaten, für die alle gemeinsam haften, führten zu erheblich höheren Zinsen für deutsche Staatsanleihen. Der deutsche Steuerzahler würde zur Kasse gebeten, ohne dass der Bundestag mitzureden hätte. Für geradezu skandalös halte ich es daher, dass im Grünbuch die Frage der fehlenden demokratischen Legitimierung des impliziten Transfers von Steuergeldern nicht einmal angesprochen wird.

          Die Sympathie in dieser Veröffentlichung für die Überlegungen des Sachverständigenrates sollte als Warnsignal für deren Problematik gelten. Die Idee, die Währungsreserven der Mitgliedstaaten zu poolen, kann man nur als schockierend bezeichnen. Der Einsatz monetärer Reserven zur Staatsfinanzierung wäre ein glatter Vertragsbruch. Im Übrigen sind die Erwägungen des Sachverständigenrates politisch blauäugig. Die deutschen Währungsreserven wird man gerne vereinnahmen. Was als „Gegenleistung“ bei den Versprechen für solide Politik herauskommen wird, steht dagegen in den Sternen.

          Der Vorwurf des Vertragsbruchs trifft auch die vorgeschlagene Verknüpfung von Rettungsfonds und monetärer Staatsfinanzierung, etwa über die Verleihung einer Banklizenz. Daher ist es mehr als zu begrüßen, dass sich solche Vorstellungen nicht durchgesetzt haben. Allein aber die Tatsache, dass es dazu harter Auseinandersetzungen bedurft hatte, zeigt den geringen Respekt vor dem Vertrag und damit der eigenen Unterschrift. Auch hier wäre es im Übrigen naiv anzunehmen, solche Vorstellungen wären ein für allemal vom Tisch. Die erklärte Bereitschaft der Europäischen Zentralbank zum unbegrenzten Ankauf von Anleihen der Mitgliedstaaten gilt inzwischen bei einer stetig wachsenden Liste von Wissenschaftlern, insbesondere angelsächsischer Couleur, erwartungsgemäß bei vielen Finanzakteuren, aber auch bei Europapolitikern und -Bürokraten als Wunderwaffe, als die „big bazooka“, mit deren Ankündigung allein alle Probleme auf einen Schlag gelöst wären.

          Diese in missbräuchlicher Analogie „lender of last resort“ bezeichnete explizite Garantie lieferte am Ende die Notenpresse der Politik aus. Selbst offensichtlich unhaltbare Argumente werden ins Feld geführt, etwa der Hinweis, die Schweizer Nationalbank beweise, dass es nach einer derartigen Ankündigung kaum quantitativ bedeutsamer Interventionen am Markt bedürfe, um die Stabilisierung zu erreichen. Wie steht es mit dem Moral Hazard? Wo werden Reformen Unterstützung finden, wenn die EZB mit der monetären Finanzierung bereitsteht? Muss man sich wundern, dass der Hinweis auf das Verbot monetärer Finanzierung im Vertrag einfach ignoriert wird? Kann man sich vorstellen, dass selbst Notenbanker für diesen Weg plädieren? Nicht gewählte Technokraten - so die meist abfällig gemeinte Charakterisierung - stellen sich über das Recht?

          Außerordentlich bedauerlich ist das Fehlen eines Elements, das für die Glaubwürdigkeit der künftigen Stabilitätsunion eine entscheidende Rolle spielen könnte. Insbesondere die deutsche Regierung hatte sehr lange darauf bestanden, dass die Hilfe aus dem ESM automatisch eine entsprechende Einbeziehung der privaten Gläubiger mit sich gebracht hätte. Diese Verknüpfung wurde nun ausdrücklich beseitigt, was nichts anderes heißt, als dass die Finanzmärkte auch in Zukunft die „No-bail-out-Klausel“ nicht ernst nehmen werden. Damit fällt die Kontrolle der öffentlichen Finanzen durch die Märkte aus. Es bleibt also wiederum allein die politische Aufsicht. Hier sind zwar wichtige Ansätze zur „Härtung“ nicht zu übersehen. Wird das neue Arrangement aber ausreichen? Dazu stelle man nur die Frage: Unterstellt, es träte eine Situation wie 2002/2003 ein - würden dann Deutschland und Frankreich das vorgesehene Prozedere über sich ergehen lassen?

          Martin Feldstein, einer der schärfsten Kritiker der Währungsunion schon vor dem Start, hat zur aktuellen Krise bemerkt, der Euro habe Spannungen und Konflikte innerhalb Europas geschaffen, die es andernfalls nicht gegeben hätte. Darin liegt mehr als ein Körnchen Wahrheit. Wie immer lässt sich allerdings die Frage, was geschehen wäre, wenn es den Euro nicht gegeben hätte, alles andere als leicht beantworten. Hohes Gewicht sollte dem Umstand zugemessen werden, dass ohne den Euro aus der Interaktion zwischen Finanzkrise und exorbitanten Spannungen am Devisenmarkt ein explosives Gemisch entstanden wäre, in dem der einheitliche Binnenmarkt mit hoher Wahrscheinlichkeit auf der Strecke geblieben wäre. So die „Gegenrechnung“ im Blick zurück.

          Mit Blick in die Zukunft bleibt die Hoffnung, dass nur durch den Druck der Krise Reformen unternommen werden, die seit Jahrzehnten überfällig sind. Diese Katalysatorrolle haben nicht wenige dem Euro schon bei der Einführung zugemessen. Nicht zuletzt wegen der erfolgreichen Anfangsjahre war davon freilich kaum etwas zu beobachten, es sei denn, man subsumiere etwa die „Agenda 2010“ wenigstens zum Teil unter diese Kategorie.

          Wird dies durch die Beschlüsse vom 9. Dezember anders? Hat sich wieder einmal die von Anfang an fragwürdige Theorie bestätigt, dass Europa wie ein Fahrrad immer bewegt werden muss, um nicht umzufallen? 27 minus eins Länder haben sich darauf verständigt - so jedenfalls der vorläufige Befund, der freilich im Einzelfall der Bewährungsprobe ausgesetzt ist -, auf der nationalen wie der europäischen Ebene einige Korsettstangen für solide (vorsichtiger formuliert: solidere) Fiskalpolitik einzuziehen. Nicht mehr, aber auch nicht weniger wurde beschlossen.

          Der Test auf die Wirksamkeit steht noch aus. Wie strikt werden etwa nationale Schuldenbremsen eingehalten? Die Übertragung der fiskalpolitischen Regeln in verbindliches europäisches Recht wirft schwierige Fragen auf. Eine Änderung des Vertrages wäre zwei gravierenden Risiken ausgesetzt. Einerseits dürften die Vorschläge, etwa die Unabhängigkeit der EZB einzuschränken und ihr etwa ein Mandat à la Federal Reserve zu verleihen, in mancher Schublade liegen. Wer möchte die Büchse der Pandora öffnen? Nach den Erfahrungen der Vergangenheit sind andererseits die parlamentarischen Hürden für eine Änderung des Vertrages mit der Zustimmung aller Mitgliedstaaten außerordentlich hoch, vom unkalkulierbaren Risiko der in einigen Fällen unvermeidlichen Referenden gar nicht zu reden.

          Offenkundig stoßen die Beschlüsse des letzten Gipfels schon an die Grenzen des rechtlich und politisch Machbaren. Man gebe sich aber keinen Illusionen hin. Diese Erkenntnis wird den Ehrgeiz der hinreichend bekannten Akteure nicht bremsen. Gelangt man nicht durch die Vordertür der Vertragsänderung zur Fiskalunion, so wird man dies durch den Hintereingang versuchen. Anders formuliert: Es wird gar nicht der nächsten Krise bedürfen, um den Ruf nach Eurobonds/Stabilitätsbonds zu verstärken und die gemeinsame Haftung über die Aufstockung der Rettungsfonds weiter zu erhöhen.

          Die Expansion in Richtung Transferunion könnte sich als tödliche Gefahr für die politische Kohärenz der Währungsunion erweisen. Welches Demokratieverständnis steht hinter dem Versuch, über eine klammheimliche Ausdehnung der Transferunion eine fiskalische Vergemeinschaftung zu erreichen, die man sich auf dem Wege der Vertragsänderung aus naheliegenden Gründen nicht zutraut? Rechtsverletzungen stehen inzwischen auf der Tagesordnung. Wer nimmt noch die Verpflichtung ernst, nach Artikel 108 des Vertrages nicht zu versuchen, die Mitglieder der Beschlussorgane der EZB oder der nationalen Zentralbanken bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben zu beeinflussen? Eine Notenbank muss sich freilich auch nicht wundern, wenn solche Grenzen um so weniger geachtet werden, je mehr sie sich ins politische Getümmel begibt.

          Die Europäische Währungsordnung ist ein Produkt politischer Entscheidungen, gegossen in europäisches und nationales Recht. Wie glaubwürdig ist das Versprechen, durch neues Recht, neue vertragliche Vereinbarungen aus der Vergangenheit bekanntes Fehlverhalten in der Zukunft zu verhindern, wenn das bisherige Recht - mit höherer demokratischer Legitimation - so gering geachtet wurde?

          Vor diesem Hintergrund wird der entscheidende Mangel in der neuen Konstruktion erst in vollem Umfang deutlich. Am 9. Dezember 2011 wurde die Kontrolle nationalstaatlicher Finanzpolitik durch die Märkte ausgeschlossen, so jedenfalls die Absicht. Die Politik will sich nicht dem Diktat der Finanzmärkte unterwerfen. Müsste sie dieser Instanz misstrauen, wenn sie selbst das Stabilitätsversprechen erfüllen will?

          Der Autor

          Otmar Issing gebührt eine ganz besondere Rolle in der Debatte über die Europäische Währungsunion: Dem ehemaligen Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank hören Freund und Feind des Euro gleichermaßen zu. Kaum jemand analysiert klarer und mit größerer Sachkunde die Schwächen des Euro-Experiments. Issing trifft dabei nicht nur den richtigen Tonfall – man nimmt ihm auch ab, dass er den Euro herzlich gerne in eine gute Zukunft führen würde. (hig.)

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