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Energiewende : Eine Quote für den Grünstrom

  • -Aktualisiert am

Ewig locken die Milliarden: Deutschlands größter Solarpark entsteht auf altem Flughafengelände in Brandenburg Bild: dapd

Wettbewerb macht die Energiewende billiger. Daher darf es für Strom aus erneuerbaren Energien keine garantierte Vergütung mehr geben. Ein Quotenmodell wäre besser: Es sorgt dafür, dass die günstigsten Technologien, Standorte und Anbieter zum Zuge kommen. Ein Gastbeitrag.

          9 Min.

          An diesem Montag wird die Umlage für Ökostrom nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) endgültig bekanntgegeben. Dann werden die Verbraucher wissen, um wie viel der Strompreis für sie im kommenden Jahr mindestens steigen wird. Durchgesickert ist, dass mit einer Erhöhung der Umlage von 3,59 auf rund 5,3 Cent zu rechnen ist, eine Steigerung von fast 50 Prozent. Dabei umfasst die Umlage nur einen Teil der Kosten, die durch den Ausbau der erneuerbaren Energien verursacht werden: Die Kosten für den Netzausbau und -umbau sowie für den erhöhten Bedarf an Regelenergie zum Ausgleich der Fluktuation der Stromerzeugung mit Hilfe von Wind und Sonne sind gar nicht enthalten. Wenige Sprüche sind daher so sinnlos wie der, dass die Sonne keine Rechnung schicke.

          Inzwischen ist es aber auch in der Politik angekommen, dass das aktuelle Fördersystem für erneuerbare Energien zu überbordenden Kosten führt. Umweltminister Peter Altmaier hat daher angekündigt, das System grundlegend zu reformieren, indem staatliche Obergrenzen eingeführt werden, die bestimmen sollen, wann wo welche Anlagen zugebaut werden dürfen. Es riecht ganz stark nach noch mehr Planwirtschaft. Monopolkommission, Sachverständigenrat sowie die Akademie der Technikwissenschaften haben dagegen den Wechsel vom Erneuerbare-Energien-Gesetz hin zu einem quotenbasierten Fördersystem ins Spiel gebracht. Welche Vorteile erhofft man sich?

          Früher waren es Butterberge und Milchseen, heute die Energiewirtschaft

          Wie in anderen Bereichen kann auch im Sektor erneuerbarer Energien der Wettbewerb enorme Vorteile bringen. Voraussetzung ist, dass der ordnungspolitische Rahmen, in dem sich der Wettbewerb entfalten soll, richtig abgesteckt wird. Heute wird der Ausbau der erneuerbaren Energien vor allem durch das EEG gefördert. Für jede Kilowattstunde „grünen“ Strom gibt es eine staatlich für 20 Jahre festgelegte Vergütung. Die Netzbetreiber sind verpflichtet, den Strom zu diesen Tarifen zu kaufen, egal ob sie ihn loswerden oder nicht. Die Kosten werden auf den Verbraucher überwälzt.

          Als grüner Stromerzeuger kann man produzieren, ohne sich um Nachfrage und Vermarktung zu kümmern. Die planwirtschaftliche Fehlsteuerung, die in der Landwirtschaft früher zu Butterbergen und Milchseen geführt hat, ist auf den Energiesektor übertragen worden. Die Landwirte kennen sich damit ja aus. Nur lässt sich Strom im Gegensatz zu Milch und Butter nicht lagern. Daher müssen zeitweise sogar negative Preise - auf Deutsch: Entsorgungsgebühren - bezahlt werden, damit man den Strom los wird, den niemand möchte. Die Netzbetreiber und letztendlich die Verbraucher bezahlen dafür, so, wie die Bürger sonst für die Müllentsorgung zahlen.

          Die Preissenkungen für Solarpanels haben dazu geführt, dass es für Verbraucher teurer wurde

          Damit nicht genug: Die teuerste Form der Stromerzeugung hat man auch noch mit den weitaus höchsten Renditen gesegnet. Seit 2005 erleben wir eine starke Überförderung der Photovoltaik. Obwohl Solarstrom in Deutschland mit Abstand die höchsten Kosten unter den erneuerbaren Energien hat, lassen sich damit die höchsten Gewinne machen. Der Grund für die enorme Überförderung liegt darin, dass die staatlich garantierten Festpreise für Solarstrom sehr viel langsamer gefallen sind als die Kosten für Solarpanels. Die Gewinnspanne für Solarstromerzeuger hat sich daher drastisch erhöht. Dementsprechend schnell geht der Zubau neuer Solaranlagen voran, auch in diesem Jahr. Es ist daher kein Erfolg, dass über 40 Prozent der weltweit installierten Solaranlagen heute im sonnenarmen Deutschland stehen. Das ist ein grandioser Misserfolg des EEG.

          Paradoxerweise haben die Preissenkungen für Solarpanels sogar dazu geführt, dass die Verbraucher heute pro Kilowattstunde grünem Strom mehr zahlen als vor zehn Jahren. Weil mit der teuersten Form unter den erneuerbaren Energien - der Solarenergie - die höchsten Renditen zu erzielen waren, wurde diese am stärksten ausgebaut. Innerhalb der erneuerbaren Energien hat sich der Technologiemix stark zugunsten der Photovoltaik verschoben. Heute haben wir daher vom Teuersten am meisten. Die Preissenkungen für Solarpanels haben dazu geführt, dass es für die Verbraucher noch teurer wurde. Allein dies zeigt, wie grotesk das Fördersystem des EEG ist. Grüner Strom wäre heute pro Kilowattstunde viel billiger, wenn er in Deutschland mit Wind erzeugt würde statt durch Sonne.

          Ein Quotenmodell wäre die Alternative

          Am Rande sei bemerkt, dass das EEG-Modell zu fragwürdigen Umverteilungen führt, und zwar von „unten nach oben“ wie zwischen den Bundesländern. Von unten nach oben verteilt das EEG, weil Immobilienbesitzer und Landwirte von den sehr hohen Renditen der Einspeisevergütung profitieren, während die Verbraucher die Zeche zahlen. Zwischen den Bundesländern kommt es ebenfalls zu großen Umverteilungen: Während Bayern 2011 netto mehr als 1,1 Milliarden Euro Subventionen empfangen hat - was die Begeisterung der CSU für die Solarenergie erklärt -, war Nordrhein-Westfalen mit mehr als 2,2 Milliarden Euro mit Abstand das größte Geberland.

          Eine Alternative zu den mehr als 3000 staatlich festgelegten EEG-Vergütungssätzen wäre ein Quotenmodell, bei dem Energieversorger verpflichtet werden, bis 2020 eine Quote von 35 Prozent grünen Strom zu vermarkten. Ob Stadtwerke und andere Versorger den Strom aus regenerativen Energien dann selbst erzeugen oder ob sie grünen Strom am Markt beschaffen, ob sie den Grünstromerzeugern Festpreise zahlen oder Marktprämien, ob der grüne Strom aus Biomasse, Solarenergie oder Windkraft wäre - all das könnte man den Stadtwerken und anderen Versorgern selbst überlassen. Die Folge wäre Wettbewerb auch unter den erneuerbaren Energien. Das verhindert Überkompensation und drückt die Preise, und die größten Absurditäten wie die Negativpreise würden verschwinden.

          Das Vorbild könnte Schweden sein

          Für das sächsische Wirtschaftsministerium haben wir erarbeitet, wie ein solches Quotensystem aussehen könnte. Unser Vorbild ist das schwedische Regime zur Förderung erneuerbarer Energien. Dabei werden sowohl Stromversorger (wie die Stadtwerke), die den Strom an die Endkunden liefern, als auch bestimmte Letztverbraucher dazu verpflichtet, einen Nachweis zu erbringen, dass ein bestimmter Anteil des Stroms, den sie verkaufen oder verbrauchen, aus erneuerbaren Energiequellen stammt.

          Letztverbraucher werden verpflichtet, diesen Nachweis selbst in dem Maße zu erbringen, in dem sie Strom nicht von den Stromversorgern beziehen, sondern zum Beispiel direkt an der Strombörse einkaufen. Das ist notwendig, damit man nicht die Grünstromquote umgehen kann, indem man Strom direkt beim Erzeuger kauft. Wie die Erfahrungen anderer Länder mit Quotensystemen zeigen, ist zudem eine abschreckende Strafe notwendig, damit die Quotenpflicht erfüllt wird.

          Keine garantierte Einspeisevergütung

          Auf der Angebotsseite erhalten die Produzenten grünen Stroms pro 100 Kilowattstunden erzeugtem Grünstrom ein „Grünstromzertifikat“, das handelbar ist. Die Produzenten grünen Stroms bekommen also keine garantierte Einspeisevergütung mehr, sondern verkaufen den produzierten Strom regulär über die Börse oder auch bilateral (etwa an ihr Stadtwerk), sofern sie den Strom nicht selbst verbrauchen. Zu den Erlösen aus dem Stromverkauf kommen die Erlöse aus dem Verkauf der Grünstromzertifikate, welche die Stromversorger benötigen, um nachzuweisen, dass sie die Quotenpflicht erfüllen.

          Um die Quote zu erfüllen, können Stromversorger selbst grünen Strom erzeugen, diesen von Dritten beziehen oder die Grünstromzertifikate von anderen kaufen. Die Vertragsgestaltung zwischen Grünstromerzeugern und Stromversorgern bleibt allein diesen überlassen. Stromversorger können Grünstromzertifikate am Markt erwerben oder auch selbst Ausschreibungen für die Grünstromerzeugung vornehmen und dort auch eine garantierte Einspeisevergütung anbieten oder diese aushandeln. Weil die Stromversorger nun aber in einem Wettbewerb stehen, selbst wenn dieser unvollkommen ist, werden diese die günstigsten Technologien, Standorte und Anlagengrößen unter den erneuerbaren Energien kontrahieren. Auch im Sektor der erneuerbaren Energien könnte der Wettbewerb seine Wirkung endlich entfalten.

          Die Quote könnte jährlich gesteigert werden

          Um den Ausbau der erneuerbaren Energien besser zu steuern als heute, wird in dem Modell die Quotenpflicht jährlich gesteigert. Fangen wir etwa 2014 mit einer Quote grünen Stroms von 26 Prozent an, so fehlen bis 2020 noch weitere 9 Prozent, um das Ziel der Bundesregierung - 35 Prozent grüner Strom bis 2020 - zu erreichen. Die Quote müsste daher in den verbleibenden sechs Jahren um jährlich 1,5 Prozent steigen. Werden nun aber mehr Erzeugungskapazitäten gebaut, fällt der Preis für Grünstromzertifikate. Sind zu wenige Kapazitäten geplant, steigt der Zertifikatepreis. Der Preis steuert also die Erfüllung der Quote. Der heute unkontrollierte Zubau, bei dem garantierte Einspeisetarife verhindern, dass Preissignale wirken, hätte ein Ende. Der Zubau würde verstetigt, so dass auch der Netzausbau viel besser planbar wäre.

          Der Einfachheit halber sollten Netzanschlusspflicht und Einspeisevorrang zumindest vorerst erhalten bleiben, um nicht zu viele Dinge parallel am System zu verändern. Zudem sollte für alle bis Ende 2014 errichteten Anlagen die jeweils gesetzlich garantierte Förderung nach EEG weiter gelten, um das Vertrauen der Investoren nicht zu missbrauchen.

          Die Vorteile eines Quotensystems

          Die ökonomischen Vorteile eines solchen Quotensystems liegen auf der Hand: Weil Stromversorger wie Stadtwerke zunehmend im Wettbewerb um Kunden stehen, haben sie starke Anreize, die günstigsten Formen der Produktion von grünem Strom zu beziehen. Dies senkt die Kosten der Energiewende für die Verbraucher. Zudem ist die passgenaue Steuerung des Zubaus an Grünstromkapazitäten über eine Quote möglich, der Netzausbaubedarf also besser planbar. Auch ermöglicht ein Quotenmodell Vertragswettbewerb. Die Stromversorger selbst können entscheiden, wie sie am besten Grünstrom beschaffen: ob durch die Garantie von Einspeisetarifen in ihrer Kommune oder durch ein Ausschreibungsverfahren, durch bilaterale Verhandlungen oder durch den Kauf von Grünstromzertifikaten an der Börse. Auch selbstverbrauchter Strom könnte berücksichtigt werden.

          Das hier entwickelte Quotenmodell begegnet auch keinen rechtlichen Risiken, weder aus europarechtlicher noch aus verfassungsrechtlicher Sicht. Ganz im Gegenteil reduziert es sogar rechtliche Konflikte. Das gilt zunächst mit Blick auf das Europarecht. Noch lässt dieses das derzeitige Einspeisemodell ebenso wie das hier präferierte Quotenmodell gleichermaßen zu. Entscheidend ist dabei, dass den Mitgliedstaaten nicht nur die Wahl des Fördermodells freigestellt ist. Vielmehr dürfen sie die Förderung auch ausschließlich dem im Inland produzierten Strom aus erneuerbaren Energien vorbehalten. Die Unterstützung darf also wie klassische nationale Subventionen wirken und ist insoweit vom EU-Recht gedeckt. Eine solche nationale Förderpolitik wird auch mit dem deutschen Einspeisemodell ebenso wie in den bislang in allen anderen europäischen Mitgliedstaaten praktizierten Fördermodellen verfolgt. Die derzeitige EEG-Umlage subventioniert also nur den in Deutschland hergestellten Grünstrom.

          Auch das Quotenmodell wäre nach unserem Vorschlag zunächst national beschränkt. Es hat jedoch einen erheblichen Vorteil: Es lässt sich viel einfacher Schritt für Schritt dem Binnenmarkt öffnen. Vorreiterland ist Schweden, das es unlängst eben mit einem Quotenmodell gewagt hat, dieses einem bilateralen Strommarkt zu öffnen. So ist der schwedische Markt für die Erzeugung erneuerbarer Energien mit dem norwegischen gekoppelt. Die Quoten lassen sich zwischen den beiden Staaten handeln. Mittelfristig muss dies die Zukunft auch für Deutschland sein.

          Das zeigt der nüchterne Blick auf die politischen Ziele: Wenn in Deutschland wirklich bis 2020 mindestens 35 Prozent und 2030 schon die Hälfte des Stroms aus erneuerbaren Energien stammen soll, werden wir diesen Markt kaum über nationale Fördermodelle abschotten können. Die Marktintegration ist daher ein Gebot des Binnenmarktes. Letztlich ist sie sogar eine Schicksalsfrage für die deutschen Energieerzeuger: Werden diese nicht möglichst schnell fit für den Binnenmarkt gemacht, wird mittelfristig ihre Existenz gefährdet. EU-Energiekommissar Oettinger hat bei einem Vortrag unlängst in Düsseldorf darauf hingewiesen, dass in Deutschland ja auch keine Orangen angebaut, sondern aus Spanien importiert werden. Soll das mittelfristig nicht auch für den Strom aus erneuerbaren Energien gelten, etwa für die sonnenabhängige Solarenergie, müssen rasch Wettbewerbselemente in den Grünstrombereich eingeführt werden. Nur so können im Wettbewerb die für Deutschland besten Erzeugungsformen für Grünstrom identifiziert und entwickelt werden.

          Denn der EU-Binnenmarkt im Strombereich wird sich über die Energiewende nicht langfristig aushebeln lassen. Das zeigen auch erste Überlegungen der Europäischen Kommission in der Mitteilung zu erneuerbaren Energien vom Juni 2012. Auch wenn das Papier nicht den - je nach Standpunkt - befürchteten oder erhofften Frontalangriff auf das EEG gebracht hat, ist eines schon klar: Die Wahrung des Status quo wird von der Kommission zu Recht abgelehnt. Stattdessen werden drei weitere Optionen aufgezeigt, die von einer Forcierung lediglich der Klimaschutzziele ohne Ausbau der entsprechenden Ziele für erneuerbare Energien, über deren Einbeziehung und stärkere Koordination der Fördermechanismen bis hin zu einer Harmonisierung der Förderinstrumente reichen. Die letzte und am weitesten reichende Option ist dabei mittelfristig die sinnvollste und vernünftigste, da nur sie einen Binnenmarkt unter Einbeziehung der erneuerbaren Energien ermöglicht. An vielen Stellen der Mitteilung wird deutlich, dass eine bessere Marktintegration der erneuerbaren Energien ganz oben auf der Agenda der EU-Kommission steht.

          Das Quotenmodell wird zwar keine Wunder vollbringen, könnte aber Kosten vermeiden

          Der steigende Druck auf eine Marktintegration folgt auch aus den primärrechtlichen Vorgaben des EU-Rechts. Der Europäische Gerichtshof hat in der vieldiskutierten PreussenElektra-Entscheidung 2001 zwar festgestellt, dass das damalige Einspeisevergütungsmodell keine Beihilfe und einen zulässigen Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit darstellt. Kernargument war, dass lediglich Unternehmen verpflichtet werden, von anderen Unternehmen Waren zu einem festen Preis abzunehmen. Haushaltsmittel des Staates, als Voraussetzung für das Eingreifen des EU-Beihilfenrechts, seien nicht betroffen. Diese durchaus fragwürdige Argumentation gilt auch in einem Quotenmodell, so ist die schwedische Quote nicht bemängelt worden. Was die Warenverkehrsfreiheit anbelangt, gilt mittelfristig jedoch, dass die Rechtfertigung des Eingriffs fragwürdiger wird. Ließe sich eine faktische Abschottung von 50 Prozent des deutschen Energiemarktes noch als verhältnismäßiger Eingriff in die Warenverkehrsfreiheit rechtfertigen? Im Fall PreussenElektra hatte der EuGH ja nur ein Nischenprodukt zu bewerten. Eine Marktintegration durch das Quotenmodell, das Schritt für Schritt für ausländische Anbieter geöffnet werden könnte, würde den Rechtfertigungsdruck abmildern.

          In Bezug auf das deutsche Verfassungsrecht ist zuletzt mit gewichtigen Gründen die finanzverfassungsrechtliche Zulässigkeit der EEG-Umlage bestritten worden. Gerichtsverfahren sind anhängig. So qualifiziert der Regensburger Rechtswissenschaftler Manssen die Umlage als verfassungswidrige Sonderabgabe. In einem Quotenmodell liegt jedoch keine Sonderabgabe vor, da keine Umlage generiert und weitergewälzt wird. Vielmehr wird ja nur eine bloße (indirekte) Pflicht zum Ankauf von Zertifikaten über die Quotenpflicht erzeugt. Daher scheidet der Vorwurf der Finanzverfassungswidrigkeit schon mangels Vorliegens einer Sonderabgabe aus. Damit stellt sich das Quotenmodell als europarechts- und verfassungsrechtskonform dar.

          Das Quotenmodell ist zwar das beste Modell, um die Energiewende zu vollenden, doch Wunder wird es nicht vollbringen: Die schon aufgelaufenen Kosten lassen sich nicht mehr vermeiden. Allein die zugesagten Einspeisevergütungen für die nächsten 20 Jahre summieren sich auf 110 Milliarden Euro. Verhindern ließe sich aber, dass diese Summe dramatisch anwächst. Nach RWI-Berechnung ließen sich bis zu 52 Milliarden Euro einsparen. Die Energiewende würde dadurch finanzierbar und sozialverträglich, die ambitionierten Ausbau-Ziele erreichbar. Wir brauchen die Förderwende jetzt, und zwar hin zu mehr Markt, und nicht zu noch mehr Planwirtschaft!

          Bild: dapd, F.A.Z.

          Die Autoren

          Justus Haucap (l) ist Direktor des teils privat finanzierten Düsseldorfer Instituts für Wettbewerbsökonomie an der Heinrich-Heine-Universität. Der 43 Jahre alte renommierte Wettbewerbsökonom gehört seit 2006 der Monopolkommission an, die die Regierung in Kartellfragen berät; bis vor kurzem hatte er den Vorsitz inne. Gern hätte ihn das Institut für Wirtschaftsforschung in Halle abgeworben, das einen Präsidenten sucht. Haucap findet Gehör, weil er pointiert und tagesaktuell Stellung bezieht, gern auch über Twitter.

          Jürgen Kühling hält den Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Immobilienrecht, Infrastrukturrecht und Informationsrecht an der Universität Regensburg. Forschend und lehrend bewegt sich Kühling, Jahrgang 1971, damit auf sehr dynamischen und innovativen Rechtsgebieten. Kühling ist in Bonn in Rechtswissenschaften promoviert und habilitiert worden. Er arbeitet gern interdisziplinär und ergänzt sich daher gut mit Haucap, die beiden publizieren des Öfteren gemeinsam. (hig.) Unser Vorbild ist das schwedische Regime zur Förderung erneuerbarer Energien. Es gibt keinen Grund, die Wende in der Förderpolitik hinauszuzögern. Wir brauchen die Förderwende jetzt!

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