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Klimawandel : Ausweg aus der Klima-Sackgasse

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„TTIP stoppen, Klima retten, Armut bekämpfen“: Was G-7-Kritiker im Sommer auf die Straße trieb. Bild: dpa

Die Treibhausgasemissionen müssen sinken. Aber sie steigen. Ein Durchbruch ist auf dem Klimagipfel in Paris nicht in Sicht. Dabei ist kluge Klimapolitik ganz einfach.

          Alle Welt wird in den kommenden Wochen auf Paris schauen. Wird es gelingen, den Temperaturanstieg endlich einzudämmen? Die globalen Treibhausgasemissionen müssten sinken, wenn der Klimawandel gebremst werden soll. Aber sie steigen. Und sie steigen sogar immer schneller. Die Emissionen haben in der vergangenen Dekade trotz einer globalen Wirtschaftskrise ihre höchsten Wachstumsraten erreicht. Derweil führen das Wachstum der Weltbevölkerung sowie das wirtschaftliche Aufstreben der Schwellenländer zu einer stetig größer werdenden Herausforderung für die Klimapolitik. Denn die in der Atmosphäre kumulierten Emissionen von Treibhausgasen lassen die globale Mitteltemperatur aufgrund des Treibhauseffektes steigen, mit großen Risiken für die Menschheit. Ein Durchbruch ist nach mehr als 20 Jahren Verhandlungen auch in Paris nicht in Sicht.

          Die Menschheit nutzt die Atmosphäre als Deponieraum für ihre Treibhausgase. Dieser Raum ist begrenzt. Da die Nutzung der Atmosphäre als Gemeineigentum der Menschheit bisher kostenfrei zur Verfügung steht, wird die Atmosphäre übernutzt, und es kommt zu verstärktem Klimawandel. Übernutzungen beobachtet man auch bei lokalen Allmenden in den Bergen oder Fischbeständen.

          Daraus folgt eine fundamentale Erkenntnis: Klimapolitik muss vor allen Dingen daran gemessen werden, ob es ihr gelingt, die Emissionen von Treibhausgasen zu begrenzen. Um das Zwei-Grad-Ziel, auf das sich die Staatengemeinschaft festgelegt hat, mit einer Wahrscheinlichkeit von mindestens 66 Prozent einzuhalten, dürften nur noch ungefähr 1000 Gigatonnen CO2 emittiert werden. Verbleiben die jährlichen Emissionen auf ihrem heutigen Niveau, wird dieses verfügbare CO2-Budget in den nächsten 20 bis 30 Jahren aufgebraucht sein.

          Axel Ockenfels (46) ist ein mit Preisen dekorierter weithin renommierter Spieltheoretiker, dessen Forschung viel zum Verständnis des wirtschaftlichen Handelns von Menschen beigetragen hat. Ockenfels lehrt Ökonomie an der Universität Köln und ist Sprecher des Exzellenzzentrums „Social and Economic Behavior“ sowie der DFG-Forschergruppe „Design & Behavior“. Er war Mitautor des letzten Berichts des Weltklimarats.

          Die Bedeutung der Größenordnung für die Klimapolitik ergibt sich, wenn man sie zu den etwa 15000 Gigatonnen CO2 ins Verhältnis setzt, welche die Erde noch an fossilen Ressourcen und Reserven anbietet: Das Angebot an Kohlenstoff ist um ein Vielfaches größer als die Aufnahmefähigkeit des verbleibenden Deponieraums. Dies ändert sich auch nicht, wenn man berücksichtigt, dass bei steigenden Preisen für Kohlenstoff nicht alle Reserven gehoben werden.

          Es ist angesichts dieser Zahlen erstaunlich, dass sich in der europäischen Umweltbewegung und der Öffentlichkeit der Glaube verfestigt hat, eine drohende Knappheit der fossilen Energieträger könne das Klimaproblem lösen und den derzeitigen Umbau der Energieversorgung rechtfertigen oder sogar erzwingen. Aus Sicht der Klimapolitik ist das Gegenteil der Fall. Das Angebot der fossilen Energieträger ist zu groß.

          Asien, Afrika und Teile Europas erleben Kohlerenaissance

          Die Klimapolitik hofft zuweilen, dass emissionsfreie Technologien so schnell billig werden, dass es sich nicht mehr lohnt, vor allem Kohle weiterhin in großen Mengen abzubauen. Diese Hoffnung ist trügerisch. Die erneuerbaren Energien sind längst nicht so kostengünstig, dass die Extraktion dieses fossilen Energieträgers nicht mehr attraktiv wäre. Es ist zwar richtig, dass die Stromgestehungskosten von Wind an guten Standorten schon fast so niedrig sind wie die Stromgestehungskosten von Kohle. Rechnet man jedoch die Kosten der Fluktuation des Windes mit ein, ist der Windstrom immer noch weit teurer als der Kohlestrom, zumindest bei größeren Anteilen von Windstrom im Netz. Für Solarenergie gilt Ähnliches. Bei den erneuerbaren Energien wird es weitere Durchbrüche geben, aber sie werden die Nutzung der Kohle nicht auf einen Schlag unrentabel machen.

          Tatsächlich erlebt die Welt in Asien, Afrika und sogar in Teilen Europas derzeit eine atemberaubende Kohlerenaissance. Weltweit wurden in den Jahren 2005 bis 2013 insgesamt dreimal mehr Kohlekraftwerke gebaut als in den beiden vorangegangenen Jahrzehnten. Die Kohlerenaissance allein droht den gesamten verfügbaren atmosphärischen Deponieraum aufzubrauchen.

          Wie sieht effektive Klimapolitik aus? Klimapolitik ist Risikomanagement. Das 2-Grad-Ziel der Politik ist daher nicht nur ein sinnvolles und erreichbares Ziel, sondern auch eines, dass die heutigen und die kommenden Generationen schon bei heute bekannten Technologien nicht untragbar belastet - jedenfalls, wenn die notwendigen Technologien dafür in ausreichendem Maße zur Verfügung stehen.

          Keine Hoffnung, dass der Temperaturanstieg in vertretbare Bahnen gehalten werden kann

          Es ist jedoch nicht Aufgabe der Klimapolitik, die Technologien zur Bekämpfung des Klimawandels auszuwählen. Effiziente Klimapolitik ist sehr viel einfacher und adressiert das Knappheitsproblem direkt: Bislang ist die Nutzung des Deponieraums der Atmosphäre für den Einzelnen weitgehend kostenlos, obwohl sie für alle Schäden verursacht. Die Übernutzung des Deponieraums kann verhindert werden, wenn für die Nutzung bezahlt werden muss. Tatsächlich gibt es einen breiten Konsens unter Ökonomen, dass ein langfristig steigender Preis für Treibhausgasemissionen das beste Klimapolitikinstrument ist, weil dadurch CO2-arme Technologien rentabel und die Verbrennung fossiler Energieträger unattraktiver wird. Emissionen werden so kostengünstig und effektiv vermieden. Ein CO2-Preis kann durch Emissionshandel oder Steuern eingeführt werden. Er erzeugt das bisher fehlende Knappheitssignal und beseitigt damit nicht nur das Marktversagen, sondern auch die Ungerechtigkeit kostenloser CO2-Emissionen. Dies scheint umso drängender, als fossile Energieträger in weiten Teilen der Welt subventioniert werden, so dass der durchschnittliche weltweite Kohlenstoffpreis heute sogar negativ ist. Es gibt bei diesen Preisen keine Hoffnung, dass der Temperaturanstieg in vertretbaren Bahnen gehalten werden kann.

          In Deutschland werden dagegen vor allem erneuerbare Energien im Stromsektor durch Einspeisetarife subventioniert. Das ist jedoch der falsche Weg. Ein erster Grund ist, dass Klimaschutz durch einen langfristig steigenden CO2-Preis auf effektive, transparente und faire Weise in alle relevanten Entscheidungen hineinwirkt: jede Maßnahme, die dem Klimaschutz dient, von der individuellen Entscheidung für eine neue Heizung über erneuerbare Energien bis hin zur wagemutigen Forschungsidee in der Batterietechnik, wird durch einen CO2-Preis und dadurch entstehenden Anreize und Marktkräfte gefördert. Bei direkten Subventionen hingegen entscheidet die Politik über Gewinner und Verlierer und verpasst dadurch unzählige Möglichkeiten zu effizientem Klimaschutz.

          Hinzu kommt, dass Subventionen erneuerbarer Energien im deutschen Stromsektor keine CO2-Emissionen vermeiden, die über das hinausgehen, was schon durch das europäische Emissionshandelssystem erreicht wird. In einem Emissionshandelssystem wird eine fixe Anzahl von Berechtigungen zum Ausstoß einer Tonne CO2 gehandelt. Wenn nun ein Kohlekraftwerk aufgrund der Stromeinspeisung durch ein Windkraftwerk eine Tonne CO2 weniger emittiert, bleibt dort eine Berechtigung zur Emission einer Tonne CO2 ungenutzt. Diese Berechtigung wird gewinnbringend an einen anderen Nutzer verkauft, die gesamte Emissionsmenge bleibt in Europa gleich. Da aber durch die Subventionen die Nachfrage nach Berechtigungen sinkt, führt dies zu einem Rückgang der Preise auf dem europäischen Emissionsmarkt. Der Preis im Emissionshandel hängt von weiteren Faktoren ab. Nach 2008 war der wesentliche Grund für den drastischen CO2-Preisverfall zunächst die Finanzkrise.

          Eine Konsequenz des Preisverfalls war, dass relativ saubere, aber teure Gaskraftwerke aus der Stromproduktion verdrängt werden und die relativ billigen, klimaschädlichen Kohlekraftwerke ihre Stromproduktion ausweiten. Diese und weitere unerwünschte Folgen zu geringer CO2-Preise und indirekter Klimapolitik haben zu einem unüberschaubaren Flickenteppich politisch motivierter Reparaturversuche und vielen weiteren kostspieligen Subventionen geführt. Doch trotz aller Anstrengungen und finanzieller Aufwendungen hat sich am zentralen Problem der deutschen Energiewende nichts geändert: Der Anteil der erneuerbaren Energien steigt, ohne dass dies zu nennenswert sinkenden Treibhausgasemissionen führt.

          Ottmar Edenhofer (54) ist einer der einflussreichsten Klima-Ökonomen der Welt. An der TU Berlin hat er eine entsprechende Professur. Zudem leitet der frühere Jesuit und Unternehmer das Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) und ist Vizechef des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung. Im Weltklimarat führte er die Arbeitsgruppe 3, die sich mit Vermeidung des Klimawandels befasst.

          Oft wird argumentiert, ein CO2-Preis bringe im Vergleich zu der Energiewende unzumutbare Wettbewerbsnachteile mit sich. Das Gegenteil ist richtig. Ein CO2-Preis reduziert nicht nur die Kosten des Klimaschutzes, sondern erzeugt zudem Erlöse, die zur Kompensation im Falle von politisch unerwünschten Belastungen eingesetzt werden könnten. Es wäre tatsächlich schon ohne Berücksichtigung des Klimaeffektes besser, Einnahmen des Staates durch eine effiziente Bepreisung von CO2 als durch verzerrende Steuern auf Arbeitseinkommen zu generieren. Wie wir noch sehen werden, ist ein CO2-Preis zudem die Voraussetzung für ein Abkommen, das gegen Trittbrettfahrer im internationalen Wettbewerb schützt. Im Ergebnis reduziert daher ein CO2-Preis massiv die durch indirekte Klimapolitik entstehenden Wettbewerbsnachteile.

          Internationale Trittbrettfahrer müssen diszipliniert werden

          Die wichtigste Herausforderung der Klimapolitik liegt darin, internationale Trittbrettfahrer bei der Nutzung des Deponieraums zu disziplinieren. Warum sollte ein Land erhebliche Kosten für den Klimaschutz aufwenden, wenn es nur einen Bruchteil des Nutzens aus seinen Bemühungen ziehen kann? Sollen sich die anderen anstrengen! Kanada will weiter die Ölsände in Alberta nutzen; viele afrikanische Länder erhoffen sich, dass sie in der nächsten Dekade Nettoexporteure von Öl werden; China und Indien bauen neue Kohlekraftwerke, um mit dem Wachstum Schritt zu halten, lediglich die lokalen Umweltproteste dämpfen den Ausbau der Kohlekraftwerke; die Vereinigten Staaten setzen auf Schiefergas, was die heimischen Emissionen senken mag, aber zu steigenden Kohleexporten führt.

          Bei der internationalen Kooperation ist es bisher zu keinen nennenswerten Fortschritten gekommen. Für Paris haben die Verhandler dem Anschein nach die Idee der internationalen Kooperation schon aufgegeben. Jeder Staat soll nämlich für sich selbst definieren, welche Anstrengungen er in der Klimapolitik unternehmen möchte. Bliebe es bei diesem Plan, so wäre das Ergebnis von Paris eine Liste von Hunderten, letztlich unvergleichbaren, selbstdefinierten Versprechen. Das Kooperationsproblem kann jedoch nicht durch ein Patchwork unabhängiger Versprechungen gelöst werden.

          In Paris sollen individuelle Beiträge schrittweise erhöht werden

          Viele Staaten haben vor Paris ihre nationalen Selbstverpflichtungen bis 2030 kundgetan. Natürlich werden solche Ankündigungen mit großem diplomatischen Zweckoptimismus präsentiert, sie sind aber dennoch sehr ernüchternd. Erste Rechnungen zeigen, dass die Versprechen oft nicht über nationalen Eigennutz hinausgehen, insgesamt weiter zu steigenden Emissionen führen und so das 2-Grad-Ziel bei weitem verfehlen. Zwar will man sich in Paris darauf einigen, die individuellen Beiträge schrittweise zu erhöhen. Tatsächlich legt die Forschung aber nahe, dass, selbst wenn es zunächst einige ambitionierte Beiträge geben sollte, die Kooperation ohne gemeinsame Verpflichtung eher fragil sein und über kurz oder lang zusammenbrechen wird. Neue Mechanismen sind notwendig, um das Kooperationsproblem zu lösen.

          Die Lage ist ernst, aber nicht hoffnungslos: Eine einfache, aber wichtige Einsicht der Kooperationsforschung ist, dass eine gemeinsame Verpflichtung nötig ist, um die Kooperation zwischen Staaten zu fördern. Eine gemeinsame Verpflichtung schützt gegen Ausbeutung durch Trittbrettfahrer, denn sie bindet ein Land nur, soweit sich andere Länder auch daran halten. Dadurch schafft sie Kooperationsanreize und letztlich Vertrauen.

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          Doch wie soll eine gemeinsame Verpflichtung aussehen? Das Kyoto-Protokoll hat eine solche versucht, ist aber daran gescheitert. Der Grund ist, dass versucht wurde, das Kohlenstoffbudget auf die Länder zu verteilen. Es ist zwar noch relativ leicht, sich über ein globales Mengenziel zu einigen. Doch die Aufteilung dieses globalen Ziels auf nationale Verpflichtungen ist schlicht unmöglich. Ein höheres Kohlenstoffbudget bedeutet bares Geld in Form wertvoller Emissionszertifikate. So hat jedes Land einen Anreiz, sein Budget zu maximieren - was zu einer Aufblähung des Kohlenstoffbudgets und damit zum Gegenteil von dem führt, was erreicht werden soll. Zu keinem Zeitpunkt konnten sich die Staaten auf eine Aufteilung des Kohlenstoffbudgets oder auf ein Aufteilungsprinzip einigen.

          Wir schlagen deshalb vor, dass sich die Staaten auf ein globales Preisziel konzentrieren. Anders als bei Mengenverhandlungen ist ein internationales Preisziel gleichbedeutend mit nationalen Preiszielen, da es weitgehende Einigkeit darüber gibt, dass sich der CO2-Preis global angleichen sollte. Der CO2-Preis kann so verhandelt werden, dass dieser konsistent mit dem 2-Grad-Ziel ist; auch kann der CO2-Preis flexibel angepasst werden, wenn sich die Unsicherheiten über Kosten und Schäden im Laufe der Zeit lichten. Das Preisziel kann auf nationaler Ebene flexibel etwa durch Emissionshandelssysteme oder durch Brennstoffsteuern erreicht werden.

          Wie könnten die Belastungen verteilt werden?

          Ein internationales Preisziel besitzt viele weitere Vorteile. Es erzeugt eine Last proportional zu den verursachten Emissionen und damit auch proportional zu dem jeweiligen Entwicklungsstand eines Landes. Es reduziert stark die Risiken eines Landes, die bei internationalen Emissionshandelssystemen durch Fehlschätzungen der Bedarfe entstehen können. Und es erlaubt insbesondere, die Anstrengungen verschiedener Länder zu messen und vergleichbar zu machen. Dadurch ermöglicht die gemeinsame Verpflichtung ein System reziproker Belohnungen und Bestrafungen, die für stabile Kooperation essentiell sind: „Ich kooperiere, solange sich die anderen auch an unsere gemeinsame Verpflichtung halten“. Alle Erfahrungen belegen nachdrücklich die elementare Bedeutung des Reziprozitätsprinzips für stabile Kooperation.

          Wie könnten die Belastungen verteilt werden? Obwohl ein Preisziel die Barrieren einer gemeinsamen internationalen Verpflichtung massiv reduziert, werden dennoch nicht alle Länder einem ambitionierten Preisziel zustimmen wollen. Unser Vorschlag ist, den „Green Climate Fund“, der im Rahmen der internationalen Klimapolitik Geld einsammelt, so einzusetzen, dass Anreize für möglichst ambitionierte Preisziele entstehen. Mit dem Green Climate Fund können Kooperationen belohnt und Unterschiede in den Vermeidungskosten berücksichtigt werden. Forschungsergebnisse legen nahe, dass bei strategisch klug gewählten Verteilungsmechanismen des Green Climate Funds ein ambitioniertes Mindestpreisziel für viele Länder durchgesetzt werden könnte. Dieser Mindestpreis ist mit freiwilligen Transferzahlungen verbunden, die auch eine verteilungspolitisch akzeptable Umverteilung von Reich nach Arm induzieren. In Paris könnte die Tür für diese Verhandlungen geöffnet werden.

          Ein Mindestpreis im europäischen Emissionshandel ist erforderlich

          Die Verteilungsfragen wiegen bei Preiszielen grundsätzlich weniger schwer als bei Mengenzielen. Ein Grund dafür ist, dass die jeweiligen Erlöse der nationalen Klimapolitik im eigenen Land bleiben. Mit diesen Erlösen kann in die heimische Infrastruktur investiert, verzerrende Steuern gerade für einkommensschwache Bevölkerungsgruppen gesenkt sowie Staatsverschuldung abgebaut werden.

          Schließlich gilt, dass ein ambitionierter CO2-Preis einen Keil zwischen die Erlöse treibt, die die Anbieterländer von fossilen Energieträgern erzielen, und die Erlöse, die Verbrauchsstaaten erzielen, wenn sie einen CO2-Preis einführen. Im Ergebnis werden durch effizienten Klimaschutz die Renten der Besitzer fossiler Energieträger zugunsten der Staaten mit CO2-Preisen abgeschöpft.

          Sollte es zu einer Einigung auf einen globalen CO2-Preis kommen, wäre ein Mindestpreis im europäischen Emissionshandel erforderlich, um den internationalen Verpflichtungen nachzukommen. Ein solcher Mindestpreis wäre aber auch schon vor der Einführung eines globalen CO2-Preisabkommens sinnvoll: Erstens wäre es in der Vergangenheit nicht zu dem Preisverfall gekommen. Zweitens würde ein Mindestpreis den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität erlauben. Länder mit größerer Zahlungsbereitschaft für den Klimaschutz könnten diese Präferenz zum Ausdruck bringen, ohne dass es zu einer bloßen Verschiebung von Emissionen kommen würde. Nicht nur Deutschland verfolgt eigene Klimaziele und fördert die erneuerbaren Energien, auch Schweden hat eine nationale CO2-Steuer, und Großbritannien fördert Kernkraftwerke. Während diese unilateralen Anstrengungen gegenwärtig lediglich zu einer Verschiebung von Emissionen führen, würde ein Mindestpreis garantieren, dass zusätzliche Vermeidung stattfinden kann.

          Es sind noch viele Hürden zu überwinden

          Auf dem Weg zu einer effektiven Klimapolitik sind noch viele Hürden zu überwinden. So wird es notwendig sein, sich gegen starke Interessengruppen durchzusetzen, die vom Scheitern internationaler Kooperation und der Ineffizienz gewaltiger Umverteilungsprogramme im Namen des Klimaschutzes profitieren.

          Das Grundprinzip kluger Klimapolitik ist jedoch einfach: Wer CO2 emittiert, muss zahlen. Ein CO2-Preis erzeugt die richtigen Innovationsanreize und reduziert effektiv und zu minimalen Kosten Treibhausgasemissionen. Aber noch wichtiger ist, dass ein Preisziel als gemeinsame Verpflichtung der Staatengemeinschaft geeignet ist und somit helfen kann, aus der Sackgasse gescheiterter Klimaverhandlungen auszubrechen. Selbst die beste nationale Klimapolitik nützt wenig ohne internationale Kooperation. Es geht also nicht nur um etwas mehr oder weniger ökonomische Effizienz. Es geht um die Frage, ob die Weltgemeinschaft in dem vielleicht größten Dilemma der Menschheitsgeschichte vertrauensvoll zusammenarbeitet oder aber sich in einem Patchwork selbstzentrierter Maßnahmen und in diplomatischen Aktivismus verzettelt, um schließlich an sich selbst zu scheitern.

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