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Macht der Netzkonzerne : So dominant ist Google in der Suche

  • -Aktualisiert am

Wird Google zu mächtig? Der Frage geht das Bundeskartellamt nach. Bild: F.A.Z.

Wie der Internetkonzern sein Ökosystem festigt, warum mehr Wettbewerb möglich wäre – und es nun auch um die Sprachsteuerung geht. Ein Gastbeitrag.

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          Am 29. April 2020 kündigte Cliqz an, dass die Geschichte der Cliqz-Suchmaschine zu Ende ist. Eine Suchmaschine, entwickelt von einem Start-up aus München, die vielleicht eine ernste Konkurrenz für Google hätte werden können – mit vergleichbarer Sucherqualität, aber mehr Kontrolle über die Daten, die ein Nutzer während der Suche preisgibt. Statt zu googeln hätten wir in Zukunft vielleicht gecliqzt. In einer Anhörung der britischen Wettbewerbsbehörde CMA beklagte Cliqz Anfang des vergangenen Jahres, wie Googles Geschäftspraktiken verhindern, dass neue Konkurrenten erfolgreich in den Suchmarkt eintreten können, selbst wenn sie bessere Qualität bieten. Kurz danach ging Cliqz selbst die Puste aus.

          Der Suchmarkt ist seit Jahren fest in der Hand von Google. In der EU beträgt der Anteil Googles an der Internetsuche schon lange mehr als 90 Prozent, ähnlich ist dies in den Vereinigten Staaten. Wo ist das Problem, könnte man fragen, wenn googeln immer prima Suchergebnisse liefert? Genau das ist allerdings schon lange nicht mehr der Fall. Vor zwanzig Jahren zeigte Google auf eine Suchanfrage eine relativ einfache Sammlung von genuinen Suchergebnissen. Seitdem hat Google auf seiner Suchergebnisseite immer mehr Module hinzugefügt, mit denen Google direkt Geld verdient oder die Nutzer zu Google-Diensten leitet. Wer die ersten organischen Suchergebnisse finden möchte, muss auf dem Smartphone schon weit herunter scrollen; die wenigsten machen das.

          Als Monopolist kann Google die Qualität der angezeigten Suchergebnisse senken, und die oben beschriebene Entwicklung zeigt, dass das auch geschieht. Als Monopolist kann Google auch seine Innovationen vor allem darauf ausrichten, sein Monopol zu schützen und auf andere Märkte auszudehnen. Das treibt die Preise für digitale Werbung nach oben – wofür am Ende wir alle zahlen: zunächst, indem wir mehr und mehr Werbung zu sehen bekommen statt genuine Suchergebnisse. Und langfristig durch überhöhte Produktpreise, wenn die Werbetreibenden ihre Werbekosten an uns Kunden weitergeben.

          Kartellbeschwerden in Amerika und Europa

          Googles dominante Marktstellung bedeutet aus zwei Gründen immer mehr Macht: Erstens wird die Internetsuche für Anbieter und Nachfrager von Produkten und Dienstleistungen immer wichtiger, und die Rangfolge der Suchergebnisse beeinflusst, wer am Ende das Geschäft macht. Zweitens werden Internetsuchergebnisse für den Zugang zu Wissen immer bedeutender werden, einschließlich Informationen über die öffentliche Gesundheit und aktuelle Ereignisse.

          Sowohl in der EU als auch in den Vereinigten Staaten gab es schon mehrere Kartellrechtsverfahren gegen Google. Die europäischen Verfahren konzentrierten sich auf zwei Aspekte: auf Geschäftspraktiken, mit denen Google sicherstellt, dass seine Suchmaschine und Apps als Standardoption auf Smartphones, Laptops und anderen Endgeräten erscheinen. Und auf Googles Manipulation von Suchergebnissen, um seine eigenen spezialisierten Dienste (in diesem Fall Shopping) gegenüber denen von Konkurrenten zu bevorzugen. Die beiden amerikanischen Kartellrechtsklagen, die im vergangenen Jahr eingereicht wurden, erheben ähnliche Vorwürfe.

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          Die Auflagen, auf die sich Google mit der Europäische Kommission im „Google Shopping“- und im „Android“-Fall geeinigt hat, haben weder die Monopolstellung von Google verringert, noch haben sie zu mehr Markteintritt und Wettbewerb im Online-Suchmarkt geführt. Nicht zuletzt deshalb will die EU-Kommission digitalen „Gatekeepern“ neue Regeln auferlegen – über den „Digital Markets Act“ (DMA) wird aktuell in Brüssel verhandelt. Am vergangenen Dienstag eröffnete das Bundeskartellamt zudem zwei neue Verfahren gegen Google, um die marktübergreifende Bedeutung Googles für den Wettbewerb und seine Konditionen zur Datenverarbeitung zu überprüfen.

          Alle Suchzugriffspunkte besetzen

          Suchmaschinen bedienen zwei unterschiedliche Nutzergruppen. Die erste Gruppe sind Endnutzer, die über Laptops, Handys oder sprachaktivierte Geräte Suchanfragen eingeben. Effektiv lassen sie sich auf eine ökonomische Transaktion ein, die ohne Geld auskommt: Sie tauschen ihre Daten und Aufmerksamkeit für Suchergebnisse. Die zweite Nutzergruppe der Werbetreibenden zahlt Geld, um Endnutzern Werbung zu präsentieren – und zwar hohe Summen, weil die Suchanfragen häufig Kaufinteresse oder gar Kaufabsichten signalisieren. Wer nach „Wanderschuhen“ sucht, signalisiert, dass er womöglich welche kaufen will und vielleicht auch an Wandertouren oder geeigneten Urlaubsorten interessiert ist. Werbetreibenden ist dies einiges wert: Allein in Amerika bezahlen Unternehmen jährlich bis zu 40 Milliarden Dollar, um durch Anzeigen über und neben den organischen Suchergebnissen aufzutauchen in der Hoffnung, dass die Nutzer ihre Anzeigen sehen und anklicken.

          Google nutzt strategisch eine Reihe vertraglicher Beschränkungen, um alle „Suchzugriffspunkte“ zu besetzen und damit den Marktzutritt von Wettbewerbern zu verhindern. Hierzu gehören zum Beispiel Auflagen, die an die Lizenzierung des Android-Betriebssystems gebunden sind. In den Vereinigten Staaten und Europa gibt es faktisch nur zwei kommerzielle Betriebssysteme für Handys: Apples iOS, welches Apple nicht lizenziert, und Android, dessen maßgebliche Version von Google kontrolliert und lizenziert wird. Von Apple abgesehen, müssen Hersteller von Mobiltelefonen (Original Equipment Manufactures, OEMs) folglich das Android-Betriebssystem lizenzieren und dabei die Lizenzbedingungen von Google akzeptieren – und vereinfacht gesprochen, verlangt Google von OEMs, die Google-Suche standardmäßig an allen Suchzugriffspunkten zu installieren.

          Gleichzeitig zahlt Google Apple Schätzungen zufolge zwischen acht und zehn Milliarden Dollar pro Jahr auf dem amerikanischen Markt, um auch auf allen iOS-Mobilgeräten als Standardsuchmaschine zu erscheinen. Theoretisch können Verbraucher eine andere als die vorinstallierte Standardsuchmaschine auf ihrem Handy, iPad oder sonstigem Gerät nutzen. Einige Fachleute argumentieren auch, dass ein Verbot von Exklusivverträgen den Marktanteil von Google nicht verändern würde, da Google die besten Suchergebnisse liefert – und Nutzer Google wählen würden auch ohne Voreinstellung. Doch warum zahlt Google dann schätzungsweise zwischen 53 und 80 Prozent seiner gesamten auf Apple-Mobilgeräten erzielten Einnahmen aus Suchanzeigen an Apple, nur um als Standardsuchmaschine voreingestellt zu sein?

          Der Grund sind sogenannte Status-quo-Effekte, die in den Verhaltenswissenschaften wohldokumentiert sind: Wir folgen oft voreingestellten Wahlmöglichkeiten, anstatt aktiv eine Alternative zu wählen. Eine Suchmaschine wird also häufiger genutzt, wenn sie die Standardoption ist. Dies wiederum hat erhebliche Auswirkung auf den Wettbewerb im Suchmarkt, da ein Algorithmus nur mit hinreichend großen Datensätzen gute Suchergebnisse liefert.

          Macht durch Bündelung

          Aus einem Memo der amerikanischen Wettbewerbsbehörde „Federal Trade Commission“ zu internen Google-Dokumenten, das vom Wall Street Journal in Ausschnitten veröffentlicht wurde, geht zudem hervor, dass die Manager von Google sich sehr wohl Sorgen über mögliche Konkurrenz durch spezialisierte Suchmaschinen machen. Sind diese erfolgreich, so könnten sie wachsen und Googles marktbeherrschende Stellung gefährden. Daher will Google durch Exklusivverträge den Marktzutritt für andere Suchmaschinen erschweren – und genau das wird dann neuen Suchmaschinen wie Cliqz zum Verhängnis.

          Ob solch ein Marktzutritt wirklich gelingt, wenn die vertraglichen Beschränkungen aufgehoben werden, kann man nicht mit Sicherheit vorhersagen. Aber wenn OEMs und Endnutzer eine effektive Wahlmöglichkeit bekommen, wird potentieller Wettbewerb gestärkt, was die Anreize erhöht, den Endnutzern statt Werbung gute Suchergebnisse anzuzeigen. Die Zahlungen an Apple belegen auch, dass der Geldwert hoch ist, als Standardoption an Suchzugriffspunkten gesetzt zu sein. Gäbe es Wettbewerb auch auf Android-basierten Geräten, würden Suchmaschinen darum konkurrieren und Geld an OEMs zahlen, um als Standardoption zu erscheinen. Dies würde einen Teil der Produktionskosten von Mobilfunk- und anderen Android-basierten mobilen Geräten abdecken, so dass die OEMs diese zu niedrigeren Preisen an die Verbraucher verkaufen würden.

          Da Android auf Open-Source-Lizenzen fußt, könnte ein OEM mit einer anderen als der offiziellen Google-Version des Android-Betriebssystems in den Markt eintreten. Ein solcher Hersteller könnte dann im Prinzip die Standardeinstellung seiner Suchzugriffspunkte an potentielle Wettbewerber von Google vermarkten. Historisch hat Google dies mit der Drohung verhindert, in diesem Fall die gesamte Palette seiner beliebten Apps zurückzuhalten, etwa den Play Store oder Maps. Zwar hat die EU-Kommission in der EU-Android-Entscheidung Google ein solches Bündeln untersagt – aber Google hat neue Vertragsoptionen gefunden, die den gleichen Effekt haben.

          APIs verschoben

          Google hielt sich zunächst an das Bündelungsverbot und bot Android, Search und Chrome weiterhin „kostenlos“ auf nichtexklusiver Basis an, während es den Play Store, Gmail, Maps und Youtube in einem separat lizenzierbaren Paket zusammenfasste. Allerdings verlangte Google dann – nur in Europa – eine Lizenzgebühr von 40 Dollar pro Mobiltelefon für das zuvor kostenlose App-Paket rund um den Play Store, Gmail, Maps und Youtube. Auf den Kaufpreis des Pakets wurde dem Vernehmen nach ein Rabatt in ungefähr gleicher Höhe angeboten, unter der Bedingung, dass der Browser Chrome und Google Search standardmäßig vorinstalliert sind – was de facto eine Strafzahlung von 40 Dollar pro Gerät für jeden OEM bedeutet, der eine konkurrierende Suchmaschine als Standard wählt. Bei zum Beispiel zehn Millionen Mobiltelefonen ist dies ein Kostenfaktor von 400 Millionen Dollar – kaum vorstellbar, dass ein OEM solche Kosten trägt, nur um die Suchmaschine eines neuen Konkurrenten zu installieren.

          Auch um eine effektive Regulierung zu verhindern, hat Google zuletzt viele seiner proprietären APIs (Application Programming Interfaces) aus dem Android-Betriebssystem in die eigenen Apps verschoben. Zu den wichtigsten dieser APIs gehören solche, die „Push-Benachrichtigungen“, In-App-Käufe oder den Zugriff auf Daten von Google Maps ermöglichen. App-Entwickler verlassen sich auf diese Schlüssel-APIs, um sicherzustellen, dass ihre Apps auf den Handys der Nutzer funktionieren. Hersteller müssen nun aus rein technischen Gründen bestimmte Google-Apps wie etwa Maps installieren, um sicherzustellen, dass Apps von Drittanbietern genutzt werden können. Diese Google-Apps sind mit vertraglichen Auflagen verknüpft, die sicherstellen, dass die Google-Suche an allen Suchzugriffspunkten Standard bleibt.

          Wie kann man Googles Monopolmacht eingrenzen, Wettbewerbern eine faire Chance geben und Nutzern bessere Suchergebnisse sichern? Dazu haben wir mit einer Gruppe amerikanischer und europäischer Wettbewerbsökonomen Vorschläge entwickelt. Im Kern geht es darum, zu verhindern, dass Google seine Monopolstellung über das Android-Betriebssystem und seine Apps sowie seine Finanzkraft nutzt, um zu erzwingen oder zu erkaufen, dass Google Search die exklusive Standardoption an den Zugangspunkten zu Suchmaschinen ist.

          Ein erster Schritt könnte sein, Google den Kauf exklusiver Standardoptionen zu verbieten. Nun hat die EU-Kommission dies bekanntlich schon im Jahr 2018 versucht, ohne dass sich an der Marktstruktur etwas wesentlich geändert hätte. Deshalb sollte Google auch (effektiv) gehindert werden, die Abhängigkeit der Handyanbieter vom Android-Betriebssystem und den beliebtesten Google-Apps auf irgendeine Art zu missbrauchen, um vertraglich zu erzwingen, dass Google Search zur exklusiven Standardoption gemacht wird.

          Allerdings darf man skeptisch sein, ob solche Verbote ausreichen, um den Marktzutritt unabhängiger Anbieter zu sichern. In der Vergangenheit jedenfalls war Google immer kreativ darin, solche Verbote zu umgehen, wie die Beispiele oben zeigen. Deshalb spricht viel für eine strukturelle Lösung. Konkret würde dies bedeuten, das Android-Betriebssystem sowie den Play Store und Schlüssel-APIs von Google abzutrennen und zum Beispiel in eine eigenständige Non-Profit-Organisation zu überführen. Ohne die Kontrolle über das Android-Ökosystem könnte Google seine Monopolstellung in der Suche nicht mehr durchsetzen. Eine mögliche Variante wäre, das Android-Ökosystem als Open-Source-Projekt auszugestalten, vergleichbar mit der Linux Foundation. Das Android-Betriebssystem und die Apps würden dann jeweils zu FRAND-Raten lizenziert (FRAND steht für fair, reasonable and non-discriminatory), die künftige Weiterentwicklungen sicherstellen würden.

          Um den Marktzugang neuer Wettbewerber zu erleichtern, sollte Google darüber hinaus verpflichtet werden, seinen Webindex und seine Click-and-Query-Daten zu FRAND-Raten zu lizenzieren. Click-and-Query-Daten sind besonders wichtig, um die Suchqualität bei seltenen Suchanfragen zu erhöhen. Aus ökonomischer Sicht haben diese Datensätze Ähnlichkeit mit einem natürlichen Monopol. Sie sollten deshalb nicht dupliziert, sondern ihr Zugang sollte reguliert werden. Dadurch würden die Marktzugangs-Barrieren für neue Suchmaschinen mit kleinem Marktanteil an Suchanfragen erheblich gesenkt. Im Vorschlag der EU-Kommission für den DMA ist eine solche Regel enthalten in Artikel 6.1.j.

          Um die Qualität der Suchergebnisse zu steigern, könnte daran gedacht werden, Google zu verpflichten, auf der ersten Suchergebnisseite einen Mindestanteil an originären, nicht kommerziellen Suchergebnissen zu zeigen. Studien zeigen, dass nur wenige Endnutzer über die ersten Suchergebnisse hinaus die angezeigten Ergebnisse beachten. Umso problematischer ist es, wenn die ersten Suchergebnisse vor allem auf Google-Produkte selbst verweisen. Deshalb ist ein weiterer wichtiger Punkt, bei der Anzeige von Sucherergebnissen die Bevorzugung von Google-Produkten zu unterbinden, wie es im DMA vorgesehen ist in Artikel 6.1.d.

          Aufpassen auf das Internet der Dinge

          Alphabet, die Muttergesellschaft von Google, hat einen finanziellen Anreiz, potentielle Konkurrenten aufzukaufen, lange bevor sie so groß sind, dass die Übernahme eine traditionelle Fusionsprüfung auslösen würde. Die Regulierungsbehörde sollte deshalb Suchmaschinen mit Marktanteilen über einem bestimmten Schwellenwert dazu verpflichten, geplante Aufkäufe generell im Voraus zur Prüfung vorzulegen. Angesichts der Bedeutung des Suchmarktes und der damit verbundenen Marktmacht sollte darüber nachgedacht werden, bei solchen Fusionen zusätzliche Standards heranzuziehen.

          Mit Blick auf die Zukunft ist die sprachgesteuerte Suche wichtig. Wie in der im Jahr 2020 eingereichten Klageschrift des State of Colorado et al. versus Google dokumentiert, hat Google schon jetzt mit Herstellern von Mobil- und Heimgeräten, die sprachgesteuerte Suchfunktionen enthalten, Vereinbarungen getroffen, die Google zur exklusiven Standardsuchmaschine machen und ausschließen, neben Google gleichzeitig auch andere Sprachaktivierungssysteme zu nutzen. Wer verhindern will, dass Google dies nutzt, um künftig das Internet of Things zu monopolisieren, muss jetzt handeln.

          Prof. Dr. Paul Heidhues forscht an der Heinrich-Heine-Universität und dem Institute for Competition Economics (DICE) in Düsseldorf. Prof. Dr. Monika Schnitzer forscht an der Ludwig-Maximilians-Universität München und ist Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Das Paper „More Competitive Search Through Regulation“ ist online zu finden.

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