https://www.faz.net/aktuell/politik/staat-und-recht/pushbacks-in-der-aegaeis-17282003.html

Zurückweisung erlaubt : „Pushbacks“ in der Ägäis

  • -Aktualisiert am

Sogenannte „Pushbacks“ sind nicht immer illegal. Bild: FAZ

Pauschal „illegale“ Pushbacks gibt es nicht, doch das Asylrecht ist auch nicht ganz eindeutig. Diese Lektion geht weit über die Ägäis hinaus.

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          Seit Monaten steht die europäische Grenzschutzagentur Frontex in der Kritik – wegen alarmierender Berichte über sogenannte „Pushbacks“ in der Ägäis. Die griechische Küstenwache hinderte Schlauchboote mit Migranten und Flüchtlingen daran, die griechischen Inseln zu erreichen, und soll vereinzelt Boote in türkische Gewässer zurückeskortiert haben. Schiffe und Flugzeuge von Frontex sollen an diesen Pushbacks jedenfalls am Rande beteiligt gewesen sein.

          In einem bemerkenswerten Interview mit der F.A.Z. holte der Frontex-Exekutivdirektor Leggeri zum Gegenangriff aus, nachdem die Kommission in Brüssel und die Grenzschutzagentur in Warschau bisher auf eine Mischung aus Aufklärung und Beschwichtigung gesetzt hatten. Wenn der Verdacht der illegalen Einreise und des Menschenhandels bestehe, „kann Griechenland die Boote anweisen, ihren Kurs zu ändern“, und die Kursänderung notfalls auch erzwingen.

          Juristisch ist die Situation keineswegs so eindeutig, wie die pauschale Bezeichnung der Pushbacks als „illegal“ suggeriert. Schwarz auf weiß heißt es in einer EU-Verordnung, auf die sich das Europäische Parlament und der Ministerrat im Jahr 2014 geeinigt hatten, dass Schiffe notfalls den Kurs zu ändern haben, wenn sich der Verdacht bestätigt, dass sie zur „Schleusung von Migranten“ benutzt werden. In der Ägäis ist das typischerweise der Fall. Legale Pushbacks sind nicht die Erfindung des Exekutivdirektors, sondern beruhen auf einem UN-Übereinkommen aus dem Jahr 2000, das die Staaten dazu auffordert, konsequent gegen Schlepper vorzugehen. Ganz in diesem Sinn wollen auch die EU-Verträge eine „verstärkte Bekämpfung“ der illegalen Einreise. Frontex wurde gegründet, um diese Ziele zu verwirklichen. Nun ist der Umstand, dass es „legale“ Pushbacks geben kann, kein Freibrief für generelle Zurückweisungen. Vielmehr umfassen das europäische Regelwerk und die Menschenrechte zugleich wichtige Vorgaben, die Migranten und Flüchtlinge schützen. Handlungsoptionen und Reformansätze ergeben sich aus vier Gegenargumenten, unter welchen Umständen die Pushbacks tatsächlich „illegal“ sind.

          Erstens müssen Menschen in Seenot nach internationalem Seerecht gerettet werden. Das bestreitet niemand, und dennoch sind die Folgen in der Ägäis alles andere als eindeutig. Wann ein Schlauchboot in Seenot ist, hängt nämlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Eine Überfahrt von zwölf Kilometern nach Lesbos ist weniger gefährlich als über den offenen Atlantik zu den Kanaren. Speziell in der Ägäis wäre die Behauptung zu einfach, dass Schlauchboote generell seeuntauglich seien und jede Überfüllung eine Seenot begründe. Letztlich muss der Kapitän entscheiden. Auf diesen Spielraum beruft sich die griechische Küstenwache regelmäßig, um zu rechtfertigen, warum sie die Insassen eines Schlauchboots nicht an Bord holte.

          Zweitens gilt das europäische Asylrecht auch an den Außengrenzen. Schiffe der Küstenwache müssen neben der erwähnten Verordnung aus dem Jahr 2014 auch die Asylverfahrensrichtlinie von 2013 beachten. Dort steht geschrieben, dass man einen Asylantrag auch „an der Grenze“ und „in den Hoheitsgewässern“ stellen kann. Erst kürzlich urteilte der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) in Luxemburg, dass alle staatlichen Behörden einen Asylantrag entgegenzunehmen verpflichtet sind. Grenzpolizisten müssen Antragsteller an die zuständigen Behörden weiterleiten. Diese Regeln ignoriert Frontex in seinen internen Untersuchungen nahezu vollkommen, obwohl sie zwingend zu beachten sind.

          Eindeutig ist allerdings auch das Asylrecht nicht. Ungeklärt ist insbesondere, ob ein potentieller Asylbewerber eigenständig einen Antrag stellen oder die Grenzpolizei dessen Absichten proaktiv aufklären muss. Nichtregierungsorganisationen fordern sogar eine Information über Rechte und Pflichten sowie den Einsatz von Übersetzern. Auf dem offenen Meer wäre dies kaum zu leisten, und die europäischen Asylrichtlinien fordern es auch nicht. Sie sagen nur, dass man einen Asylantrag „in den Hoheitsgewässern“ stellen kann und im Übrigen die Außengrenzen nur an offiziellen Grenzübergängen überschreiten darf. All dies spricht dafür, der Grenzpolizei bei Überwachungsmaßnahmen entlang der Grenze im Wald oder auf See keine allzu großen Aufklärungspflichten aufzuerlegen. Im Fall von Pushbacks behauptet die Grenzpolizei meistens, dass niemand einen Asylantrag habe stellen wollen. Überprüfen kann man dies selten.

          Drittens spricht dieselbe Verordnung, die die erzwungene Kursänderung erlaubt, zugleich davon, dass eine kursorische Einzelfallprüfung stattfinden muss, die man auch aus den Menschenrechten ableiten kann. Gewiss darf man keine zu hohen Anforderungen an das Verfahren richten, denn aus dem Gesamtzusammenhang ergibt sich eindeutig, dass die Befragungen auf dem Meer stattfinden sollen. Wie das in der Praxis funktionieren soll, sagt das EU-Recht nicht. Frontex und die griechische Küstenwache sind ohnehin der Meinung, dass die Anhörungspflicht erst greife, wenn jemand an Bord eines Küstenwachschiffs geholt wurde. Doch selbst wenn das nicht stimmt, bestehen Spielräume, denn die Verfahrenspflichten greifen erst, wenn ein Schiff „abgefangen“ wurde, was spätestens dann der Fall sein dürfte, wenn die Küstenwache eindeutige Befehle ausspricht, physisch den Weg verstellt oder ein Boot sogar aktiv zurückdrängt.

          Viertens verweist der Exekutivdirektor im Interview mit der F.A.Z. zutreffend darauf, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) entschied, dass Spanien zwei Westafrikaner im Wege der „heißen Abschiebung“ ohne Asylverfahren nach Marokko zurückschicken durfte, die über den Grenzzaun zur spanischen Exklave Melilla zu klettern versucht hatten. Allerdings sollte man die Konsequenzen dieses Urteils nicht überschätzen. Selbst wenn man dessen Aussagen auf die Situation in der Ägäis übertragen kann, wäre damit nämlich nur gesagt, dass Griechenland die menschenrechtlichen Mindeststandards beachtete, die die Staaten immer einhalten müssen. An den großzügigeren EU-Vorgaben ändert das Urteil jedoch nichts, denn der Menschenrechtsgerichtshof ist für diese überhaupt nicht zuständig.

          Für unsere Zwecke folgt aus alldem zuerst einmal, dass die pauschale Behauptung von „illegalen“ Pushbacks in dieser Form falsch ist. Dies sagen freilich nicht nur die Medien. Auch das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen äußert regelmäßig, dass angeblich jeder Mensch immer einen Anspruch darauf habe, einen Asylantrag zu stellen und sodann ein individuelles Verfahren zu erhalten. Das stimmt in dieser Pauschalität nicht. Exemplarisch zeigt dies das erwähnte Urteil, wonach Spanien nicht die Menschenrechte verletzte, als es Migranten zurückwies, ohne den Einzelfall geprüft zu haben. Ausdrücklich heißt es in der Entscheidung, dass die Menschenrechtskonvention „das Recht auf Asyl nicht schützt“. Auch die Genfer Flüchtlingskonvention enthält kein Individualrecht, an jeder Grenze der Welt mit dem Wort „Asyl“ eingelassen zu werden. Weltweit anerkannt ist das sogenannte Refoulementverbot, also das Verbot, jemanden an einen Ort zurückzuschicken, wo Verfolgung oder schwerste Menschenrechtsverletzungen drohen.

          Danach dürfen Schiffbrüchige von der italienischen oder maltesischen Küstenwache derzeit nicht nach Libyen zurückgebracht werden. Dagegen ist bis heute ungeklärt, wie man aufgrund der Menschenrechte und der Genfer Flüchtlingskonvention verfahren muss, wenn die Lage in einem Land weder eindeutig sicher noch eindeutig unsicher ist. Für die Türkei gilt das ebenso wie für Marokko. Hier ausnahmslos eine Einzelfallprüfung zu verlangen würde letztlich ein Asylrecht durch die Hintertüre einführen, das die Menschenrechte und die Flüchtlingskonvention nicht kennen. Auf der abstrakten Ebene der Menschenrechte und des Flüchtlingsrechts stellen sich damit dieselben Fragen wie bei der Auslegung der europäischen Asylrichtlinien. Wie kann man das legitime Recht der Staaten auf eine wirksame Grenzkontrolle achten und zugleich den elementaren Menschenrechten wie dem Refoulementverbot gerecht werden?

          Eine erste Antwort besteht darin, dass die Umstände des Einzelfalls eine zentrale Rolle spielen. Es ist zu einfach, pauschal von „illegalen“ Pushbacks zu sprechen, hat jedoch das große Verdienst, die zweifelhaften Praktiken der griechischen Behörden aufgeklärt und damit eine öffentliche Debatte herbeigeführt zu haben. Es ist zu wenig, nur darauf zu vertrauen, dass ein Kapitän meint, dass keine Seenot vorliegt oder die Insassen eines Schlauchboots allesamt keinen Asylantrag stellen wollen. Notwendig sind Ausbildungsmaßnahmen, Berichtspflichten, interne Prüfstellen wie Menschenrechtsbeauftragte sowie externe Überwachungsmechanismen. Innerhalb von Frontex befindet sich all dies derzeit im Aufbau, und man kann nur hoffen, dass ein unabhängiges Monitoring künftig auch für nationale Grenzpolizisten etabliert wird.

          Eine zweite Lektion weist über die Ägäis hinaus. Nach den erwähnten EU-Vorgaben kann man Asylanträge nur an der Grenze sowie „in den Hoheitsgewässern“ stellen, die spätestens zwölf Seemeilen nach der Küstenlinie enden. Auf der Hohen See gelten dagegen nicht die großzügigen europäischen Asylrichtlinien, sondern allenfalls rudimentäre Prüfpflichten, die sicherstellen, dass das Refoulementverbot beachtet und niemand in ein unsicheres Land zurückgeschickt wird. Italien, Malta und auch Spanien haben also deutlich mehr Handlungsoptionen, weil die Boote dort längere Strecken zurücklegen. Gänzlich umgehen kann man die EU-Vorgaben, wenn man die Nachbarstaaten davon überzeugt, den Grenzschutz oder die Seenotrettung zu übernehmen. Die europäische Politik verwendet hierauf viel Energie. Vor Griechenland funktioniert dieser Ansatz derzeit freilich nur begrenzt, weil die Kooperation mit der Türkei ins Stocken geraten ist.

          Schließlich offenbart sich in der Ägäis ein Grundproblem des europäischen Asylrechts, wenn dieses auf hochkomplizierte Verfahren setzt, die in der Praxis nicht funktionieren. Auf dem Papier klingt die Idee überzeugend, auf dem Meer mittels einer kurzen Anhörung festzustellen, ob im Einzelfall ein illegales Refoulement droht oder nicht. In der Praxis klappt dies jedoch nicht, und so verhindert die Grenzpolizei möglichst, jemanden an Bord holen zu müssen. Ein ähnliches Problem besteht an Land. So betrachtet Griechenland die Türkei als sicheren Drittstaat. Das heißt aber nicht, dass man Menschen automatisch dorthin zurückschicken darf. Stattdessen muss ein Verfahren stattfinden, gegen dessen Ergebnis geklagt werden kann. Erst danach darf abgeschoben werden. Das funktioniert überall in Europa schlecht, ganz besonders jedoch auf den griechischen Inseln. Wer faktisch einmal ins Land gelassen wird, bleibt meistens länger.

          Es dürfte dies der tiefere Grund sein, warum die griechische Regierung derzeit eine harte Linie fährt. Das Versprechen bleibt vorerst eine Illusion, mittels kurzer Anhörungen und schneller Asylverfahren einerseits die Grenzen effektiv zu schützen und andererseits die Menschenrechte zu beachten. An den europäischen Außengrenzen schafft man beides zusammen derzeit offenbar nicht. Eine Möglichkeit könnte allenfalls darin bestehen, einen strengen Grenzschutz mit legalen Zugangswegen zu kombinieren. Grenzpolizeiliche Härte würde gleichsam abgefedert durch humanitäre Aufnahmequoten für Flüchtlinge sowie wirtschaftliche Beschäftigungsmöglichkeiten. Dies setzt freilich voraus, dass man bei der rechtlichen Bewertung des Grenzschutzes sich die Dilemmata und Schwierigkeiten offen eingesteht. Pushbacks sind eben nicht immer illegal.

          Professor Dr. Daniel Thym lehrt Öffentliches Recht, Europarecht und Völkerrecht an der Universität Konstanz.

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