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Öffentlich-rechtlicher Rundfunk : Unersättliche Anstalten, gefährdetes Gleichgewicht

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Die These vom staatsfernen öffentlich-rechtlichen Rundfunk erweist sich bisweilen als brüchig Bild: picture alliance / dpa

Die „systembedingte Staatsnähe der öffentlich-rechtlichen Anstalten“ ist allenfalls hinnehmbar, solange ein Gleichgewicht mit der Presse besteht. Das ist jedoch in Gefahr, warnt der Leipziger Medienrechtler und sächsische Verfassungsrichter Christoph Degenhart in einem F.A.Z.-Gastbeitrag.

          Staatlich gelenkte Medien unter Berlusconi und Sarkozy, staatlich kontrollierte Medien in Ungarn - die aktuelle Lage der Freiheit der Medien in Mitgliedstaaten der Europäischen Union war und ist Gegenstand besorgter Berichterstattung und engagiert-kritischer Kommentare in den deutschen Medien, nicht zuletzt des öffentlich-rechtlichen Fernsehens. Fällt der Vergleich, was die Freiheit der Medien betrifft, auch durchaus zugunsten der Bundesrepublik aus, so liegt es doch nicht viel länger als ein Jahr zurück, dass namhafte Vertreter der Medien wie des Rechts deren Freiheit hierzulande nachhaltig bedroht sahen.

          Sie hielten gar deren freiheitliche Ordnung in ihren Grundfesten für erschüttert durch eine Personalentscheidung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die Nichtverlängerung des Vertrags des Chefredakteurs des Zweiten Deutschen Fernsehens. Normenkontrollanträge gegen die Bestimmungen des ZDF-Staatsvertrags über die Zusammensetzung der Gremien des Zweiten Deutschen Fernsehens sind angekündigt. Die Freiheit der Medien bedarf steter Vergewisserung - auch und gerade in der freiheitlichen Ordnung des Grundgesetzes.

          Die verfassungsrechtliche Brisanz des Falls des ZDF-Chefredakteurs lag nicht so sehr darin, dass hier ein personeller Wechsel an publizistisch verantwortlicher Position stattgefunden hat. Das ist nichts Ungewöhnliches. Auch geht es nur vordergründig um die Zusammensetzung der Gremien der Anstalt „Zweites Deutsches Fernsehen“. Sie dürfte die Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts noch eben wahren.

          „Angemessener Anteil“ oder unzulässig beherrschenden Einfluss?

          Unzulässig ist hiernach ein „von staatlichen Organen veranstalteter, beherrschter oder kontrollierter Rundfunk“. Dass aber Vertretern des Staates - zu denen auch die der Parteien zu rechnen sind - in den Organen einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt ein „angemessener Anteil“ eingeräumt wird, das wurde nie beanstandet.

          Ob im Fall des Zweiten Deutschen Fernsehens dieser Anteil noch „angemessen“ ist oder schon unzulässig beherrschenden Einfluss begründet, darüber wird, sollten denn die angekündigten Normenkontrollanträge eingereicht werden, das Bundesverfassungsgericht zu entscheiden haben. Dann allerdings würde ein Grundaxiom seiner Rechtsprechung in Frage gestellt: das Gericht hat in seiner Rechtsprechung zur „Bestands- und Entwicklungsgarantie“ für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk stets die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Anstaltsfunks als Widerpart der kommerziellen Medien betont.

          Grundaxiom der Staatsfreiheit

          Und es hat gerade die Bedeutung des Organisationsprinzips der öffentlich-rechtlichen Anstalt für freie Meinungsbildung durch den Rundfunk betont. Dieses Organisationsprinzip, so die mitunter idealisierende Sicht der Rechtsprechung, soll einerseits Freiheit von vielfaltsverengenden kommerziellen Zwängen gewährleisten, andererseits aber auch institutionelle Freiheit vom Staat. Dieses Grundaxiom der Staatsfreiheit der öffentlich-rechtlichen Anstalt müsste das Gericht auf den Prüfstand stellen und damit auch die Grundlagen seiner Rundfunkrechtsprechung, bisher stets eine zuverlässige Grundlage des öffentlich-rechtlichen Anstaltsfunks.

          So scheinen die Ursachen für die Irritationen über die Vorgehensweise der „Politik“, über die Entscheidung des Verwaltungsrats und das Verhalten der Regierungsvertreter im Fall des ZDF tiefer zu liegen. Die These vom staatsfernen öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat sich hier als brüchig erwiesen. Das musste gerade diejenigen verunsichern, die ihm eine hervorgehobene verfassungsrechtliche Stellung zuschreiben und die seinen Glaubwürdigkeitsanspruch ebenso ernst nehmen wollen wie seinen verfassungsrechtlichen Auftrag. Es zeigte sich hier eine systemimmanente Schwäche des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.

          Dieser ist, bei aller Betonung seiner Freiheit vom Staat, eben doch eine Veranstaltung, die vom staatlichen Gesetzgeber ins Leben gerufen und strukturiert wurde und die staatlicherseits finanziert wird. Das bedeutet Nähebeziehungen zwischen Staat und Politik einerseits, öffentlich-rechtlichem Rundfunk andererseits - man kennt sich, man hilft sich, man tut sich nicht weh. Die Politik sieht sich angewiesen auf größtmögliche Präsenz in den Medien, vor allem im Fernsehen. Den Raum hierfür schaffen die öffentlich-rechtlichen Programme. Sie setzen die Politik ins rechte Bild. Sie stellen auch das adäquate Umfeld bereit, mit einer in der Grundtendenz wohlwollenden Berichterstattung, verglichen etwa mit den Printmedien in ihrer Gesamtheit.

          Dem steht seit jeher großzügige Gebührenfinanzierung gegenüber, aber auch Milde in der Aufsicht. Letzteres betrifft die weitgehend fehlenden Sanktionsmöglichkeiten bei Rechtsverstößen, sei es im Jugendschutz, sei es bei Schleichwerbung. Dem liegt die Annahme einer per se gesteigerten Rechtstreue öffentlich-rechtlicher Anstalten zugrunde. Sie vermag nicht mehr so recht zu überzeugen.

          Nahezu ungebremste Expansion

          All dies und auch eine systembedingte Staatsnähe der öffentlich-rechtlichen Anstalt, ein stillschweigendes Agreement zwischen Anstalten und Politik, mag hinnehmbar sein, solange zwischen öffentlich-rechtlichem Rundfunk und Presse ein Gleichgewicht besteht. Eben dieses Gleichgewicht jedoch ist gefährdet. Die Rede ist hier von der nahezu ungebremsten Expansion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den Bereich der Online-Medien, vom Ausbau ihres mit Gebührengeldern finanzierten Internet-Angebots. Die Anstalten sehen dies als Bestandteil der unerlässlichen „Grundversorgung“ der Bürger.

          Sie sind der Auffassung, dass ihre Programmfreiheit auch „presseähnliche“ Angebote umfasst. Selbst wenn man der Annahme einer dem klassischen Programmrundfunk vergleichbaren Bedeutung des Internets für die öffentliche Meinungsbildung beitreten wollte: Es fehlt der Nachweis, dass es hier des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bedarf, um Vielfalt herzustellen.

          Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der privaten Medien

          Die Anstalten allerdings sehen sich als Leuchtturm, als Wegweiser in einer unüberschaubaren Flut von Informationsangeboten der elektronischen Medien, des herkömmlichen Rundfunks wie auch des Internets. Ursprünglich, etwa im ersten Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 1961, aber auch in jenen Judikaten, die den Übergang in eine duale Ordnung markieren, war die Begründung für die verfassungsrechtliche Funktion öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine andere gewesen. Er sollte über einen Mangel an Informationsvielfalt hinwegtragen - nunmehr ist es gerade die Vielfalt des Informationsangebots im Internet, die seine Unverzichtbarkeit begründen und auch hierfür die Forderung nach Alimentation durch den Gebührenzahler begründen soll.

          Dass dies zu Wettbewerbsverzerrungen zu Lasten der privaten Medien, der auf die elektronischen Vertriebswege zusehends angewiesenen Presse vor allem führen muss, liegt auf der Hand. Die mit dem 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrag - sollte er ratifiziert werden - für 2013 vorgesehene Umstellung der Rundfunkgebühr auf eine Haushalts- und Betriebsstättenabgabe wird die Kriegskasse der Anstalten weiter füllen. Die Versicherung der Aufkommensneutralität ist wenig glaubhaft, wenn es einerseits deutlich mehr Beitragsschuldner geben soll, als es jetzt Gebührenzahler gibt, eben weil jeder Haushalt geräteunabhängig erfasst werden soll, und andererseits sich an der Höhe des Beitrags nichts ändert, zudem von der Wirtschaft ein deutlich höherer Beitrag als bisher erwartet wird. Davon abgesehen, begegnet das neue Beitragsmodell verfassungsrechtlichen Bedenken. Es gibt nach wie vor Haushalte, die bewusst auf Fernsehen verzichten - darunter auch Familien, die den Bildungs- und Erziehungsauftrag des Artikels 6 des Grundgesetzes durchaus ernst nehmen. Sie werden gleichwohl mit dem vollen Fernsehbeitrag belastet, ebenso wie jene Off-Liner, die das Internetangebot des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht nutzen.

          Ob der Rundfunkbeitrag als Sonderlast noch aus dem individuellen Vorteil der bloßen Möglichkeit des Rundfunkempfangs gerechtfertigt werden kann, wenn jeder ausnahmslos und teilweise, jedenfalls mittelbar über den Betriebsstättenbeitrag, auch mehrfach belastet wird, ist fraglich. Der Finanzierungszweck allein kann eine Abgabe nicht rechtfertigen - obschon das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur PC-Gebühr dazu zu tendieren scheint.

          Das System des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entwickelt immer mehr eine Eigendynamik, der sich die Politik kaum mehr zu widersetzen wagt. Entfaltet sich diese Eigendynamik ungehindert zu Lasten anderer Medien, so wird dies nicht zu einem Mehr, sondern zu einem Weniger an Meinungsvielfalt führen. Dann verliert auch die Freiheit der Medien an Substanz.

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