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Klimaschutz und Grundgesetz : Klima-Nationalismus ist keine Lösung

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Professor Dr. Dietrich Murswiek, emeritierter Staats- und Umweltrechtler an der Universität Freiburg. Bild: EPA

Das Grundgesetz schreibt keine bestimmte Politik vor. Über die verfassungsrechtlichen Anforderungen an den Klimaschutz und offene Entscheidungsspielräume.

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          Nach Artikel 20a des Grundgesetzes sind alle Staatsorgane verpflichtet, die natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für die künftigen Generationen zu schützen. Die staatliche Pflicht zum Umweltschutz besteht unabhängig davon, wodurch die Umweltgüter gefährdet werden. Wenn es zutrifft, dass die Emission von CO2 und anderen Treibhausgasen wesentlich für den Klimawandel verantwortlich ist, und wenn es außerdem zutrifft, dass wegen des Klimawandels schwerwiegende Beeinträchtigungen der natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen zu erwarten sind, dann ist eine Klimapolitik, die dem entgegenwirkt, nach geltendem Verfassungsrecht verbindliche Pflicht der Staatsorgane. Christian Calliess hat zutreffend gezeigt, dass ein Sicherheitsabstand zu „Kipppunkten“ eingehalten werden muss, an denen Umweltbelastungen in katastrophale Folgen umschlagen („Abstand halten!“, F.A.Z., Staat und Recht vom 12. September 2019, S. 6).

          Verfassungsrechtliche Verpflichtungen?

          Es gibt Klimaforscher, die meinen, für Treibhausgasemissionen ließe sich eine „planetare Belastungsgrenze“ definieren und wir stünden kurz davor, sie zu überschreiten. Die Auffassung, diese Belastungsgrenze stelle eine „absolute Grenze“ für politische Gestaltungsspielräume und Abwägungen deutscher Staatsorgane dar, und deshalb verpflichte das Grundgesetz dazu, den Ausstieg aus der Kohlenstoffwirtschaft sofort und um jeden Preis zu bewirken, ist zwar auf den ersten Blick naheliegend – aber sie ist falsch. Wer so argumentiert, verkennt, dass die befürchtete „Klimakatastrophe“ ein globales Problem ist, dessen Ursachen nur zu einem sehr geringen Anteil in Deutschland mit seinen zwei Prozent Emissionsanteil liegen. Wozu die deutschen Staatsorgane verfassungsrechtlich verpflichtet sind, hängt auch davon ab, was ihre Maßnahmen faktisch bewirken können. Abstände zu ökologischen Belastungsgrenzen können durch umweltpolitische Entscheidungen der Bundesregierung eingehalten werden, wenn es etwa um die Reinhaltung der deutschen Binnengewässer geht. Gegenstand des Klimaschutzes aber sind die globalen Treibhausgasemissionen, und es ist unmöglich, durch Maßnahmen in Deutschland den Anstieg der Erdtemperatur aufzuhalten oder auch nur nennenswert zu verlangsamen. Ein „kohärentes und rechtsverbindliches Schutzkonzept“, mit dem – wie Calliess gefordert hat – sichergestellt wird, dass die „planetaren Belastungsgrenzen“ nicht überschritten werden, könnte nur eine Weltregierung aufstellen oder eine Staatenkonferenz beschließen.

          Verteilungsfrage ist international

          Außerdem geht es bei der Klimapolitik nicht nur um naturwissenschaftlich begründbare Wirkungszusammenhänge, sondern auch um die Verteilung von Ressourcennutzungsbefugnissen zwischen den Staaten. Und die Verteilungsfrage – welche Mengen CO2-Äquivalente dürfen in den einzelnen Staaten emittiert werden? – regelt nicht die nationale Verfassung, sondern die Antwort muss international ausgehandelt werden. Die Bundesregierung ist zur Mitwirkung an der Ausarbeitung eines globalen Klimaschutzkonzepts verpflichtet. Aber sie kann ein solches Konzept nicht durch nationale Politik ersetzen. Deshalb ist sie verfassungsrechtlich auch nicht verpflichtet, klimapolitisch motivierte Maßnahmen zu ergreifen, die die deutsche Wirtschaft im internationalen Wettbewerb benachteiligen, aber zur Vermeidung des Anstiegs der Durchschnittstemperatur nichts bewirken können, weil es an entsprechenden Emissionsminderungen der Hauptemittentenstaaten fehlt.

          Die Verteilungsfrage lässt sich übrigens auch nicht einfach anhand des Pro-Kopf-Maßstabes beantworten, wie viele Klimapolitiker das tun. Aus dem Umstand, dass die deutschen Pro-Kopf-Emissionen doppelt so hoch sind wie im weltweiten Durchschnitt, folgern sie, dass wir viel mehr für den Klimaschutz tun müssten als andere.

          Das Argument ist nicht völlig verkehrt. Aber es ist eindimensional und übergeht wesentliche Aspekte. Beispielsweise könnte man diskutieren, ob die bei der Produktion von Gütern entstehenden Emissionen – wie bisher üblich – dem Staat des Produktionsstandorts oder ob sie dem Staat des Konsums dieser Güter zugerechnet werden sollen. Außerdem gibt der Pro-Kopf-Maßstab den Staaten mit großem Bevölkerungswachstum einen Vorteil bei der Ressourcenverteilung, während Staaten, in denen die Bevölkerung schrumpft oder jedenfalls stabil ist, bestraft werden, obwohl sie doch demographisch zur Ressourcenschonung beitragen.

          Entscheidungsspielräume offen

          Beides – die Globalität des Problems und die Ungelöstheit der Verteilungsfrage – eröffnet der Politik Entscheidungsspielräume. Daraus folgt nicht, dass die deutschen Staatsorgane verfassungsrechtlich nicht zu einer effektiven Klimaschutzpolitik verpflichtet wären. Sie sind dazu verpflichtet, zur Abwendung der infolge der anthropogenen Erderwärmung befürchteten Umweltkatastrophe einen angemessenen Beitrag zu leisten. Aber was konkret zu tun ist, ist verfassungsrechtlich nicht vorgegeben, sondern muss politisch entschieden werden.

          Es gibt eine Fülle von Optionen für Maßnahmen im Inland und im Ausland zur Vermeidung oder Verminderung von Treibhausgasemissionen und für sogenannte „Senkenprojekte“, beispielsweise Aufforstungsprojekte, durch die der Atmosphäre CO2 entzogen wird. Die Verfassung schränkt die Gestaltungsmöglichkeiten der Politik insofern nicht ein und lässt Raum für die Auswahl der ökonomisch effizientesten und am schnellsten wirkenden Mittel. Sie lässt vor allem Raum für demokratischen Streit über die beste Politik.

          Klimaschutzpaket erfüllt Anforderungen

          Vor diesem Hintergrund bleibt das Klimaschutzpaket der Bundesregierung in Verbindung mit den schon bisher auf europäischer und nationaler Ebene getroffenen Klimaschutzmaßnahmen nicht hinter den Anforderungen des Grundgesetzes zurück. Politisch lässt es sich natürlich kritisieren. Für die einen gehen die Bemühungen zur CO2-Reduzierung nicht weit genug, aus Sicht der anderen sind sie ineffizient. Systematisch betrachtet fällt auf, dass die deutsche Klimapolitik immer noch den globalen CO2-Anstieg mit nationalen Lösungsansätzen traktiert. Natürlich kann und soll man auch in Deutschland CO2-Emissionen reduzieren. Aber wer anstrebt, in kurzer Zeit auf nationaler Ebene CO2-Neutralität zu erreichen, und dafür horrende Milliardenbeträge einsetzen sowie den Niedergang ganzer Industriezweige hinnehmen will, kann damit vielleicht Moralweltmeister werden. Der Anstieg der Erderwärmung lässt sich so nicht verhindern, wenn gleichzeitig in anderen Ländern Hunderte von Kohlekraftwerken neu gebaut und die CO2-Emissionen ständig gesteigert werden. Aber Investitionen beispielsweise in Solar- oder Wasserkraftwerke in Südeuropa, Afrika, Südamerika oder Asien – in Ländern, die einen Nachholbedarf an Industrialisierung und daher auch an Energieverbrauch haben – könnten bei gleichem Mitteleinsatz ein Vielfaches an CO2-Einsparung erbringen wie Maßnahmen in Deutschland. Mit einer international ausgerichteten Strategie ließe sich ein Anwachsen der globalen CO2-Emissionen schneller und kostengünstiger dämpfen und zugleich Zeit gewinnen für die Entwicklung neuer Technologien, die – anders als Wind- und Solarenergie oder Elektroautos – die kohlenstoffbasierte Energieerzeugung zuverlässig und ohne ständig betriebsbereit zu haltende fossile Backup-Kraftwerke substituieren können.

          Für den Planeten ist es völlig gleich, ob CO2 in Deutschland oder anderswo eingespart wird. Im Ausland in die Vermeidung von CO2-Emissionen zu investieren, ist deshalb kein moralisch verwerflicher „Ablasshandel“, sondern rationale Umweltpolitik.

          Professor Dr. Dietrich Murswiek ist emeritierter Staats- und Umweltrechtler an der Universität Freiburg.

          Frankfurter Allgemeine Zeitung

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