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Zu Lasten künftiger Europäer : Unter Berufung auf den „Geist der Solidarität“

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Bundesfinanzminister Olaf Scholz befasst sich mit seinen Amtskollegen mit dem Stand der Umsetzung des Corona-Aufbaufonds. Bild: dpa

Werden mit dem Pandemie-Sonderhaushalt wichtige Prinzipien der EU-Verträge kompromittiert? Es geht vor allem um politische Prioritäten.

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          Das größte Hilfsprogramm in der Geschichte der Europäischen Union wird durch gemeinsame Schulden finanziert. Mit einem Fonds in Höhe von 750 Milliarden Euro sollen die ökonomischen Folgen der Corona-Krise abgefedert werden. Bei diesem Fonds, einem „Sonderhaushalt“ mit der Bezeichnung „Next Generation EU“ (NGEU), geht es aber nicht um eine krisenbedingte Sonderhilfe, sondern um anderes und um mehr. Wie Bundesfinanzminister Olaf Scholz klargestellt hat, ist es „der Weg in die Fiskalunion, und es ist ein guter Weg für Europas Zukunft“. Ähnlich sehen dies die Präsidentin der Europäischen Zentralbank Christine Lagarde und der Präsident des Europäischen Parlaments David Sassoli. Beide haben sich für eine permanente EU-Verschuldungskompetenz ausgesprochen.

          Im Rahmen eines Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) wird die Europäische Union über EU-Anleihen Mittel am Kapitalmarkt aufnehmen. Im Mittelpunkt steht die neue Aufbau- und Resilienzfazilität (Recovery and Resilience Facility, PRF), die als Krisenfonds ausgestattet wird. Die Schulden des von der EU aufgelegten Fonds werden durch Garantien der Mitgliedstaaten abgesichert. Die Mittel werden über EU-Programme an die Mitgliedstaaten weitergegeben, und zwar mehrheitlich mit 390 Milliarden als nicht rückzahlbare Zuschüsse, im Übrigen, das heißt, mit 360 Milliarden, als Darlehen. Zur Absicherung der EU-Anleihen wird die sogenannte Eigenmittelobergrenze um 0,6 Prozent des EU-Bruttonationaleinkommens erhöht werden. Die Mittel sollen als Garantie dienen, bis alle EU-Anleihen zurückgezahlt worden sind, spätestens im Jahr 2058. Beginnen soll die Rückzahlung vom Jahr 2028 an. Die Rückzahlung der als Darlehen ausgereichten Mittel wird von den jeweiligen Empfänger-Mitgliedstaaten selbst geleistet. Dagegen werden die als Zuschuss gewährten Finanzen über den EU-Haushalt zurückgezahlt.

          Der EU-Eigenmittelbeschluss ermöglicht einen wesentlich höheren Verschuldungsspielraum, als es zur Finanzierung des Wiederaufbauprogramms notwendig wäre. So erhärtet sich der Verdacht, dass die Pandemie nur ein Vorwand für weiterreichende Überlegungen ist. In der Tat betrachtet die EU-Kommission das NGEU-Programm kaum als Mittel, um die unmittelbaren Folgen der Pandemie zu bewältigen. Vielmehr werden die Defizitausgaben in Europa erhöht und Finanzen zwischen den Ländern (und zu erheblichen Lasten der kommenden Generation) umverteilt. Dabei geht es auch darum, politische Prioritäten zu setzen. Bei Genehmigung der Programme der Mitgliedstaaten soll vor allem auf die Beachtung der Ziele des Green Deal, der fortschreitenden Digitalisierung und eines wirtschaftlichen Aufschwungs Wert gelegt werden. Im Rahmen des ihnen belassenen Entscheidungsraums wird es den Mitgliedstaaten leicht möglich sein, ihre eigenen Programme mit diesen Zielen zu verbinden. Sie können ihre NGEU-Mittel für öffentliche Investitionen einsetzen, die ohnehin geplant waren oder nun möglich sind.

          Die wesentlichen Grundelemente der Wirtschaftsverfassung der EU sind das Nicht-Beistandsgebot des Artikels 125 AEUV und das Verbot der monetären Staatsfinanzierung des Artikels 123 AEUV. Dadurch soll die Selbstverantwortung und damit eine entscheidende Kraftquelle der EU gesichert werden. Daneben bestehen die Katastrophenschutzklausel des Artikels 122 AEUV und der Stabilitätsmechanismus des Artikels 136 Absatz 3 AEUV.

          Next Generation EU stützt sich auf Artikel 122 Absatz 1 AEUV. Allerdings sind die vorausgesetzten „gravierenden Schwierigkeiten in der Versorgung mit bestimmten Waren, vor allem im Energiebereich“ bisher nicht aufgetreten. Man könnte allenfalls an Engpässe bei der Impfstoffproduktion denken. Noch fragwürdiger ist die Berufung auf den in Absatz 1 genannten „Geist der Solidarität“. Dieser Geist ist freilich durch die Verletzung der EU-Verschuldungsregeln in den vergangenen Jahren nachhaltig beschädigt worden. Offenkundig haben die Hilfen für Italien, Spanien, Portugal und Griechenland weniger mit der Pandemie zu tun, als dass sie vor allem einen leichteren Zugang dieser Länder zum Kapitalmarkt sichern sollen, den sie aufgrund ihrer Schulden verloren hätten.

          Letztlich ist Next Generation EU nur durch eine Vertragsänderung auf den Weg zu bringen. Dem EU-Haushalt ist eine Schuldenfinanzierung für reguläre Ausgaben untersagt. Ein wesentlicher Bruch gegenüber dem bisherigen System liegt auch darin, dass die Verwendung der neuen Mittel an so gut wie keine Bedingungen geknüpft wird. Eine Konditionierung, wie sie mit Zahlungen des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) verbunden wird, ist nicht vorgesehen. Auch wenn im EU-Rat Bedenken vorgebracht werden können, ist davon wenig zu erwarten. Wie der Bundesrechnungshof in seinem Sonderbericht vom 21. März 2021 feststellt, haben die Mitgliedstaaten in den Jahren 2011 bis 2018 nur jede vierte (26 Prozent) länderspezifische Empfehlung des Europäischen Rechnungshofes aus dem Europäischen Semester vollständig oder substanziell umgesetzt. Vielmehr erklären Länder wie Italien ESM-Kredite für inakzeptabel, weil sie mit Reformauflagen verbunden sind. Die ungenutzten Mittel des ESM sind ein evidenter Beleg für die Reformunwilligkeit einiger Mitgliedstaaten und für die politische Schwäche der EU.

          Die Corona-Mittel sollen nach der offiziellen Begründung der Erholung der EU-Volkswirtschaften dienen. In den Jahren 2021 und 2022 wird aber nicht einmal ein Viertel der Mittel zahlungswirksam werden. Über 50 Prozent der Mittel werden erst in den Jahren 2024 bis 2026 ausgezahlt werden können – wenn die Krise weitgehend vorbei sein wird. Der EU-Haushalt ist aus der Sicht nationaler Regierungen ohnehin vor allem ein Instrument zur indirekten Verstärkung nationaler Haushaltsmittel, nicht aber zur Förderung echter europäischer Güter wie zum Beispiel der Gesundheits- und Seuchenpolitik.

          Mit der Nutzbarmachung des EU-Fiskalpotentials zugunsten der Mitgliedstaaten werden wichtige Strukturprinzipien des EU-Primärrechts kompromittiert. Die Sondermittel NGEU dienen dazu, den Mitgliedstaaten Kapital zu verschaffen. Ihre unmittelbare Außenhaftung wurde zu einem erheblichen rechtsstaatlichen Preis nicht vorgesehen. Die EU als Zweckgesellschaft (special purpose vehicle) nimmt Mittel auf, über die sie nicht parlamentarisch verfügen kann, da über die Aufnahme und Weitergabe von Mitteln primär der Rat entscheidet. Der Behauptung, es handele sich um eine einmalige, zweckgebundene und vorübergehende Maßnahme, ist angesichts der gegenteiligen Äußerungen von EU-Organen, von nationalen Politikern und wegen der Gesamtarchitektur des Pandemie-Programms nicht glaubwürdig. Vielmehr geht es um eine Weichenstellung für die grundlegende Reform der EU-Finanzverfassung. Bei einer gemeinsamen Haftung aber droht eine Schuldenlawine.

          Die umfangreichen Kaufprogramme PSPP und PEPP und die Ankündigung der EZB, sich nicht mehr an die Grenzen der Anleihekaufprogramme in Höhe von 33 Prozent der ausstehenden Staatsanleihen und an den Kapitalschlüssel zu halten, ist der Sache nach Staatsfinanzierung.

          NGEU wird politisch in einer Generationenperspektive begründet. Die Schulden sollen für Investitionen eingesetzt werden, von denen die Kinder profitieren. In den Worten der Kommissionspräsidentin sollen „Investitionen in einem noch nie dagewesenen Ausmaß“ getätigt werden, damit „Europas nächste Generation dann auch die Früchte ernten“ könne. Dieser Gedanke einer Art Tauschgerechtigkeit zwischen den Generationen ist freilich grundsätzlich verfehlt. Denn der „neue Generationenvertrag“, von dem die Kommissionspräsidentin spricht, ist einer zu Lasten der Zukunft. Mindesterfordernis für die Glaubwürdigkeit eines generationenübergreifenden Ansatzes ist es, die Lasten für künftige Generationen transparent auszuweisen; hierzu gehört, die Verbindlichkeiten aus dem Fonds-NGEU nach dem Stabilitätspakt zu erfassen und den Mitgliedstaaten entsprechend ihren Garantieanteilen zuzuordnen, anstatt diese Verbindlichkeiten in ein „finanzpolitisches Niemandsland“ zu verschieben.

          In einer Krise wie der Pandemie sind öffentliche Schulden ein Mittel, um die Not zu bewältigen. Doch sind solche Kredite nach der Krise zeitnah zurückzuzahlen, nicht aber auf weitere politische Ziele zu erstrecken und der nächsten Generation in einem Tilgungsplan bis zum Jahr 2058 zu überantworten. Die Staatskredite sind bereits jetzt zu hoch. Die öffentliche Hand ist zu sehr vom Finanzmarkt und von einer Niedrigzinspolitik der EZB abhängig.

          Es ist erstens zu fordern, dass die Bundesregierung in den weiteren Verhandlungen auf EU-Ebene darauf hinwirkt, dass die EU-Kommission und die Mitgliedstaaten nach der Pandemie unverzüglich zum Stabilitätskonsens zurückkehren, und zweitens, dass die bisherigen Fiskalregeln gestärkt werden. Sonst besteht die Gefahr, dass sie weitgehend wirkungslos bleiben. Drittens ist der Rückbau der EZB auf die ursprüngliche konzeptionelle und rechtliche Grundlage auch aus sozialen Gründen und im Sinne der Generationengerechtigkeit dringend erforderlich. Da die Politik sich diesem Anliegen aber schon in der Vergangenheit verweigert hat, wird voraussichtlich wieder dem Bundesverfassungsgericht die undankbare Aufgabe übertragen, die Fundamente des Europäischen Rechts anstelle der politischen Instanzen zu sichern.

          Professor Dr. Gregor Kirchhof lehrt Öffentliches Recht, Finanzrecht und Steuerrecht an der Universität Augsburg; Dr. Dr. h. c. Jörg Mittelsten Scheid, Unternehmer, war Präsident von Eurochambres, dem europäischen Dachverband der nationalen Kammer-Organisationen, und Mitglied des Asien-Pazifik-Ausschusses der deutschen Wirtschaft; Professor Dr. Andreas Rödder lehrt Neueste Geschichte an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz; Professor em. Dr. Dr. h.c. Reiner Schmidt lehrte Öffentliches Recht, Wirtschaftsverwaltungsrecht und Umweltrecht an der Universität Augsburg; Professor Dr. Franz-Christoph Zeitler ist ehemaliger Vizepräsident der Deutschen Bundesbank.

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