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Gastbeitrag: Verfassungsstaat : In der Sinnkrise

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Verfassungsrechtlich gesehen, ist der Bundestag die Mitte der Demokratie (P. Kirchhof), und das Bundesverfassungsgericht wird nicht müde, dies immer wieder zu unterstreichen. In der Staatspraxis hat die Exekutivlastigkeit des institutionellen Gefüges freilich weiter zugenommen, ohne dass dies rechtlich zu beanstanden wäre: Schon aufgrund ihrer überlegenen Personalressourcen hat die Bundesregierung einen uneinholbaren Kompetenzvorsprung vor dem Parlament. Als Urheberin der weitaus meisten Gesetze determiniert sie auch die dem Parlament zustehende Gesetzgebungsfunktion; sie führt den Haushaltsplan im Wesentlichen nach ihren Vorstellungen aus und besitzt darüber hinaus ein Nothaushaltsrecht (Artikel 111 Grundgesetz) und die Befugnis zur Bewilligung über- und außerplanmäßiger Ausgaben (Artikel 112 Grundgesetz). Auch zur Außenvertretung Deutschlands ist sie berufen, ein Pfund, das in Zeiten von Globalisierung und europäischer Integration gar nicht überschätzt werden kann. Sie erhält die Informationen aus erster Hand, während das Parlament diese nur gefiltert bekommt, sie nur begrenzt überprüfen kann und insoweit von vornherein im Hintertreffen ist. Da knapp 50 Prozent der Bundesgesetzgebung der Umsetzung und Operationalisierung von Unionsrecht dient, da auch in nationaler Kompetenz verbliebene Zuständigkeiten im Wege der offenen Koordinierung zunehmend europaweit determiniert werden, ist die Bundesregierung über den (Europäischen) Rat zudem Gesetzgeber; als solcher kann sie Bundestag und Bundesrat nicht nur binden, sondern Angelegenheiten, die sie unter den scharfen Augen der nationalen Öffentlichkeit nicht verhandeln will, über die europäische Bande spielen. Die Beispiele sind Legion.

Mechanismen und Rationalitäten des Parteienstaates verschärfen diesen Befund, weil sie faktisch die Rolle der Regierung stärken - zu Lasten des einzelnen Abgeordneten. Als Parteivorsitzender verfügt der Bundeskanzler typischerweise über die Parteiorganisation (des größeren Koalitionspartners). Damit ist er in der Regel in der Lage, die die Regierung tragenden Fraktionen in seine Politik „einzubinden“, das heißt, sie zu disziplinieren. So sind beispielsweise die Kompatibilität von Regierungsamt und Mandat oder die Hierarchisierung des Parlaments Mechanismen, die die Konzentration auf den Regierungschef zusätzlich befördern.

Zwar hat der Bundestag seine außen- und europapolitischen Mitwirkungsmöglichkeiten bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr und in der Europapolitik seit 1990 substantiell verbessert; auch das Grundgesetz ist dafür geändert worden (Artikel 23 neuer Fassung). Wie die Gewichte tatsächlich verteilt sind, lässt sich nicht nur am Umgang mit den Rettungsmaßnahmen im Rahmen der Finanzkrise anschaulich studieren.

Noch ein Wort zum Bundesstaat, der 1994, 2006 und 2009 grundlegende Reformen erfahren hat. Allein - die Orientierung fehlt. Sollten 1994 vor allem die Länder vor den Gefahren des unitarischen Bundesstaates geschützt werden, so war es Ziel der 2006 durchgeführten Föderalismusreform I, zu einer Entflechtung der Kompetenzen von Bund und Ländern zu gelangen, um Entscheidungen zu erleichtern und Verantwortlichkeiten identifizierbar zu machen. 2009 hat der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der Föderalismusreform II nach drei Jahren wieder eine Kehrtwende vollzogen und die Verflechtung zwischen den Ebenen erneut intensiviert. Diese Entwicklung dauert an, wie die 2010 beschlossene Absicherung der ARGEn und Optionskommunen in Artikel 91e Grundgesetz zeigt.

25 Jahre deutsche Einheit unter dem Grundgesetz sind an diesem nicht spurlos vorbeigegangen. Die Spannungen zwischen Sein und Sollen haben zugenommen, das Verständnis für seine Grundentscheidungen nicht. Zudem lebt auch das Grundgesetz in Abwandlung des berühmten Böckenförde-Zitats von gesellschaftlichen Voraussetzungen, die es selbst nicht garantieren kann. Wo diese erodieren, sind wir alle gefordert, denn eines haben wir von der erfolgreichen Revolution in der DDR gelernt: Wir sind das Volk!

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