Gastbeitrag : Paralleljustiz? Der Verbraucher hat die Wahl
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Gerichtliche Streitentscheidung oder außergerichtliche Streitbeilegung - manchmal ist der Weg zu Gericht nur die zweitbeste Lösung.
Sind unsere Gerichte nicht mehr in der Lage, jedermann zu seinem guten Recht zu verhelfen? Dass das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz im November 2014 den Entwurf eines „Verbraucherstreitbeilegungsgesetzes“ (E-VSBG) vorgelegt hat, mit dem den Verbrauchern ein flächendeckendes „alternatives Rechtsbehelfsverfahren“ zur Verfügung gestellt wird, wurde in der Öffentlichkeit kaum zur Kenntnis genommen. Dies liegt vermutlich daran, dass die Entscheidung für diesen außergerichtlichen Rechtsweg nicht in Berlin, sondern schon im Mai 2013 in Brüssel durch die „Richtlinie über alternative Streitbeilegung in Verbraucherangelegenheiten“ (AS-Richtlinie) getroffen worden ist, die nun umgesetzt wird.
Außergerichtliche (oder alternative) Streitbeilegung (AS) gibt es seit jeher. Sie hat in der Praxis (etwa in der Form von Schiedsgerichten) seit langem große Bedeutung und ist inzwischen auch als Institution des Verbraucherschutzes anerkannt. Mit dem VSBG tritt nun neben die verfassungsrechtliche Garantie des Rechtswegs zu den Gerichten eine gesetzliche Garantie des Zugangs zur außergerichtlichen Streitbeilegung. Jeder Verbraucher kann sich zukünftig bei Streitigkeiten aus einem Verbrauchervertrag für einen „kostengünstigen, einfachen und schnellen Rechtsschutz“ ohne beziehungsweise vor Inanspruchnahme der Gerichte entscheiden. Das AS-Verfahren kann in einer Mediation bestehen, mit einem Lösungsvorschlag enden oder zu einer verbindlichen Entscheidung führen. Aufsichtsregeln sowie Publikations-, Informations-, Transparenz-, Datenschutz-, Melde-, Berichts- und Kooperationspflichten für die AS-Stellen, die Unternehmen und die Mitgliedstaaten sichern die gesetzlichen Vorgaben ab.
Der Entwurf setzt darauf, dass eine lückenlose Infrastruktur an AS-Stellen zum großen Teil durch die bestehenden und durch neu zu gründende private Schlichtungsstellen erreicht wird. Diese müssen, um behördlich anerkannt zu werden, gesetzlich festgelegte Qualitätskriterien erfüllen. Insbesondere sind die Unabhängigkeit und Kompetenz des „Streitmittlers“ sowie die rechtliche Gebundenheit, Fairness, Transparenz und Effektivität des Verfahrens abzusichern. Damit entsteht ein umfassendes Paralleluniversum des alternativen Rechtsschutzes.
Der Gesetzentwurf geht, wie die AS-Richtlinie, vom Prinzip der Freiwilligkeit aus. Unternehmen sind somit nicht verpflichtet, sich an einem Schlichtungssystem oder -verfahren zu beteiligen. Sollte sich zeigen, dass - entgegen der Intention der Richtlinie - bedeutsame Branchen ihren Kunden den alternativen Zugang zum Recht vorenthalten, wird vermutlich der Ruf nach einer Beteiligungspflicht zumindest der Unternehmen, die ihre Vertragsbeziehungen zum Verbraucher durch AGB bestimmen, laut werden.
Die rechtssoziologischen und gesellschaftlichen Auswirkungen der Institutionalisierung einer „vierten Gewalt“ (so Fritz Bauer über den Ombudsmann) sind noch in keiner Weise absehbar. Es verwundert daher nicht, dass diesem neuen Zugang zum Recht insbesondere aus der Wissenschaft und der Justiz Skepsis entgegenschlägt. Die Kritik stützt sich insbesondere auf die Annahme, dass das flächendeckende Angebot einer außergerichtlichen Streitbeilegung das Rechtsprechungsmonopol bedrohe („Paralleljustiz“) und den Rechtsschutz der Verbraucher faktisch schwäche, da es die gerichtliche Durchsetzung des Verbraucherschutzrechts zurückdränge.
Diese Grundsatzkritik kommt zu spät, da die entsprechenden Vorgaben der Richtlinie umgesetzt werden müssen. Außerdem verkennt sie die Idee, die Aufgabe und die Praxis der AS und missachtet empirische Erkenntnisse. Auszugehen ist von der Feststellung des Bundesverfassungsgerichts, dass auch in einem Rechtsstaat die Bewältigung einer streitigen Problemlage durch eine einvernehmliche Lösung grundsätzlich einer richterlichen Streitentscheidung vorzuziehen ist. Dies könnte geradezu als Hinweis auf eine Subsidiarität der gerichtlichen Streitentscheidung gegenüber der außergerichtlichen Streitbeilegung verstanden werden. Der Weg zu den Gerichten ist zweifellos für bestimmte Konstellationen alternativlos, für andere Streitigkeiten jedoch nur die zweitbeste Lösung. Im streng formalisierten gerichtlichen Verfahren können streitige Sachverhalte aufgeklärt, Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung entschieden und vollstreckbare Entscheidungen getroffen werden. Gerichtsverfahren stehen jedoch in dem Ruf, langwierig, kompliziert, aufwendig und teuer zu sein. Sie folgen Beweis- und Verfahrensregeln, die nur von Juristen beherrscht werden; ihr Ausgang erscheint deshalb (nicht nur) dem Laien häufig nicht vorhersehbar. Deshalb würde es nach einer aktuellen Allensbach-Umfrage nur jeder Fünfte bei Streitigkeiten auf jeden Fall auf einen Prozess ankommen lassen. 32 Prozent würden selbst dann den Gang zum Gericht vermeiden und nachgeben, wenn sie überzeugt sind, im Recht zu sein. Erst ab einem Streitwert von 1950 Euro würde eine knappe Mehrheit Klage erheben.
Die „Gerichtsphobie“ vieler Bürger ist ein gravierendes justizpolitisches Problem, das angegangen werden muss. Sie gibt der Idee eines alternativen Zugangs zum Recht zusätzliche Schubkraft. Denn im außergerichtlichen Streitbeilegungsverfahren gelten flexiblere Verfahrensregeln, dessen Dauer ist kürzer, es besteht kein oder nur ein geringes Kostenrisiko für den Beschwerdeführer, es gibt keinen Anwaltszwang. Das AS-Verfahren ist laienverständlich und auf das besondere Schutzbedürfnis der Verbraucher zugeschnitten. Diese tragen kein Prozessrisiko, sondern können nur gewinnen. Den meisten Verbrauchern geht es nicht um den „Kampf ums Recht“, sondern um eine schnelle, kostengünstige und unkomplizierte Beilegung des Streits. Deshalb begrüßt etwa auch der Bundesverband der Verbraucherzentralen die AS als modernes Verbraucherschutzinstitut.
Die Befürchtung, es werde ein „Bypass um die erstinstanzlichen Gerichte“ gelegt, verkennt die Realität. Die Erfahrung mit mehr als 120000 Beschwerden, die während meiner Tätigkeit als Ombudsmann eingegangen sind, zeigt, dass die Beschwerdeführer sehr oft nicht vor der Alternative stehen: Gerichtsverfahren oder AS-Verfahren, sondern vor der Alternative: AS-Verfahren oder Hinnahme der Entscheidung des Unternehmens. Hinzu kommt, dass viele Beschwerdeanliegen überhaupt nicht zu Gericht gebracht werden könnten, etwa wenn es lediglich um die Erläuterung der Höhe des Rückkaufswertes einer Lebensversicherung geht. Im Übrigen ist das Verfahren geradezu darauf ausgerichtet, zu verhindern, dass Verbraucher durch Inanspruchnahme dieses Verfahrens davon abgehalten werden, ihr gutes Recht erforderlichenfalls bei Gericht zu suchen. So untersagt der Gesetzentwurf, dem Verbraucher eine verbindliche Lösung aufzuerlegen. Außerdem ist in ihm angelegt, dass rechtsgrundsätzliche Fragen in aller Regel der Klärung durch die Gerichte überlassen bleiben. Kann im schriftlichen Schlichtungsverfahren der Sachverhalt nicht ausreichend aufgeklärt werden und kommt keine gütliche Einigung zustande, wird der Beschwerdeführer ebenfalls auf den Gerichtsweg verwiesen. Während des Beschwerdeverfahrens ist die Verjährung etwaiger Ansprüche des Versicherungsnehmers gehemmt, so dass er nicht Gefahr läuft, sein Recht später nicht mehr vor Gericht geltend machen zu können.
Die Möglichkeit, einen Streit im Wege der alternativen Streitbeilegung zu erledigen, steht somit nicht in Konkurrenz zur gerichtlichen Streitentscheidung, sondern komplettiert den Rechtsschutz durch die Gerichte. Der barrierefreie Zugang zu einem AS-Verfahren sowie dessen verbraucherorientierte Ausrichtung und Ausgestaltung sind sozialstaatliche Elemente, die das rechtsstaatlich begründete Zivilverfahren ergänzen. Institute der außergerichtlichen Streitbeilegung entsprechen somit einem modernen Rechts- und Gesellschaftsverständnis, sie sind ein nicht mehr wegzudenkendes Instrument des modernen Verbraucherschutzes. Ihre anstehende Verrechtlichung ist die Konsequenz dieser Entwicklung und liegt auch im Interesse der Unternehmen.
