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Gastbeitrag : Kaum betroffen

  • -Aktualisiert am

Bild: Greser & Lenz

Die sogenannte Vorratsdatenspeicherung ist mitnichten ein besonders schwerer Grundrechtseingriff. Es handelt sich um ein Verkehrsdatenregister.

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          Will der Staat in Erfüllung hoheitlicher Aufgaben in Grundrechte seiner Bürger eingreifen, so muss er den Eingriff durch überwiegende Gemeinwohlbelange rechtfertigen. Das macht es erforderlich, sowohl diese Belange als auch den beabsichtigten Grundrechtseingriff zu gewichten. In der anlassunabhängigen befristeten Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten – vulgo „Vorratsdatenspeicherung“ – erblickte das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 2. März 2010 einen „besonders schweren Eingriff“ und stützte diese Wertung in erster Linie auf die große „Streubreite“ der Maßnahme – also den großen Kreis Betroffener – und die weit reichende Aussagekraft der Daten, die „bei umfassender und automatisierter Auswertung bis in die Intimsphäre hineinreichende inhaltliche Rückschlüsse“ zuließen. Dass bereits die Speicherung solcher Daten einen Eingriff in das Fernmeldegeheimnis begründet und nicht erst ihre Auswertung, entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, das in jeder informationstechnischen Verfügbarmachung und Verarbeitung von Daten als denknotwendiger Voraussetzung ihrer hoheitlichen Kenntnisnahme einen eigenständigen Grundrechtseingriff erblickt. Insoweit kann man von einer Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes auf die Phase der Speicherung sprechen.

          Betrachtet man die Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten allerdings im Lichte der Eingriffsqualität in der Auswertungsphase, ergeben sich durchgreifende Zweifel an der Qualifizierung der Speicherung als „besonders schwerer“ Eingriff. Diese Zweifel rühren daher, dass es der Auswertung in weiten Bereichen bereits – wie sich aus der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur automatischen Auswertung großer Datenmengen erschließt – am über die bloße Speicherung hinausgehenden Eingriffscharakter fehlt:

          Schon in seiner einflussreichen Entscheidung vom 14. Juli 1999 zur strategischen Telekommunikationsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst stellte das Bundesverfassungsgericht fest, dass es an einem Eingriff fehle, „soweit Fernmeldevorgänge zwischen deutschen Anschlüssen ungezielt und allein technikbedingt zunächst miterfasst, aber unmittelbar nach der Signalaufbereitung technisch wieder spurenlos ausgesondert werden.“ Diese Auffassung bekräftigte das Gericht in seiner Entscheidung vom 12. März 2003 zur Herausgabe von Telekommunikationsverkehrsdaten nach einer Zielwahlsuche: Soweit die ausgeschiedenen, nicht relevanten Daten betroffen seien, bleibe der Zugriff „anonym, spurenlos und ohne Erkenntnisinteresse für die Strafverfolgungsbehörden. Eine Beeinträchtigung subjektiver Rechte erfolgt insoweit nicht.“ Auch in seinen Judikaten zur Rasterfahndung (4. April 2006), zum Einsatz des IMSI-Catchers (22. August 2006), zur automatisierten Erfassung von Kraftfahrzeugkennzeichen (11. März 2008) und zur automatisierten Abfrage von Kreditkartendaten (17. Februar 2009) stellte sich das Gericht auf den Standpunkt, eine rein technisch bedingte und für die Betroffenen folgenlose Verarbeitung schutzwürdiger Daten begründe noch keinen Grundrechtseingriff.

          Dem Bundesverfassungsgericht war dabei durchaus bewusst, dass auch eine nur ungezielte, technikbedingte Erfassung von Daten eine Speicherung und damit einen möglichen Grundrechtseingriff darstellt. Als Abgrenzungskriterium sollte der Grad des hoheitlichen Interesses an den Daten dienen, in den Worten des Ersten Senats: „Maßgeblich ist, ob sich bei einer Gesamtbetrachtung mit Blick auf den durch den Überwachungs- und Verwendungszweck bestimmten Zusammenhang das behördliche Interesse an den betroffenen Daten bereits derart verdichtet, dass ein Betroffensein in einer einen Grundrechtseingriff auslösenden Qualität zu bejahen ist.“

          Berücksichtigt man diese Maßstäbe – die der Erste Senat in seiner Entscheidung zur „Vorratsdatenspeicherung“ unerwähnt gelassen hat –, so kann man für diese Maßnahme folgern, dass es in der Auswertungsphase nur hinsichtlich der Treffer zu einem über die bloße Speicherung hinausgehenden Grundrechtseingriff kommt, nicht jedoch im Hinblick auf alle ausgesonderten Daten, an denen die abfragenden Behörden – die auch nicht selbst über die bei den Anbietern gespeicherten Daten verfügen – keinerlei Erkenntnisinteresse besitzen. Im Hinblick auf die Treffer handelt es sich aber nach den in der Entscheidung vom 12. März 2003 entwickelten Leitlinien nicht um einen „besonders schweren“, sondern nur um einen „schweren“ Eingriff, dessen Intensität deutlich hinter einer inhaltlichen Überwachung von Telekommunikation zurückbleibt. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Erkenntnisgewinn der Maßnahme lediglich in gerätebezogenen Daten besteht, deren personenbezogene Zuordnung erst durch weitere Ermittlungsmaßnahmen hergestellt werden muss. Es besteht also ein Wertungswiderspruch zwischen der Auswertung der Verkehrsdaten, die nur im Falle der Treffer einen „schweren“ Eingriff vermittelt und der es im Hinblick auf die Masse der ausgesonderten Daten überhaupt an der Eingriffsqualität fehlt und der pauschalen Charakterisierung der vorangehenden Speicherung als „besonders schwer“.

          Überträgt man den Gedanken der Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes auf die Verkehrsdatenspeicherung, müsste bei deren Gewichtung Berücksichtigung finden, dass es um das Anlegen eines Datenbestands geht, von dem nur ein verschwindend kleiner Teil in einer ein Betroffensein der Grundrechtsträger auslösenden Qualität ausgewertet wird. Die Belastung für das Fernmeldegeheimnis durch die Speicherung selbst erscheint dann deutlich geringer. Der Schwerpunkt ihrer Grundrechtsrelevanz liegt unter diesem Blickwinkel auf der Verpflichtung der Anbieter, die Speicherung vorzunehmen, mithin auf einem Eingriff in Eigentums- und Berufsausübungsrechte, nach deren Maßstäben das Bundesverfassungsgericht die Speicherpflicht nicht beanstandet hat. Insoweit ist die Verkehrsdatenspeicherung gut vergleichbar mit anderen Arten des Anlegens von – staatlichen und nichtstaatlichen – Datenbeständen, auf die die Behörden bei Bedarf und auf der Grundlage einer spezialgesetzlichen Ermächtigung zugreifen können, etwa den Registern der Melde- und Ausländerbehörden, der Kfz-Zulassungsstellen, den diversen polizeilichen Präventiv- und Strafverfolgungsdateien, den Dateien von Kreditkartenunternehmen, Banken, Hochschulverwaltungen und nicht zuletzt Telekommunikationsdiensteanbietern, die Verkehrs- und andere Daten zu eigenen Zwecken speichern dürfen. Der bislang bestehende Wertungswiderspruch, dass staatliche Einrichtungen auf solche Daten unter eher mäßigen Anforderungen zugreifen dürfen, die Verpflichtung der Anbieter zur Speicherung aber einen „besonders schweren Eingriff“ darstelle, löst sich auf, wenn man die Eingriffsqualität des Speicherns im richtigen Bezugsrahmen gewichtet: Während der Eingriff in Rechte der Diensteanbieter namentlich wegen der verursachten hohen Kosten als beträchtlich – wenngleich nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts noch verhältnismäßig – erscheint, kann das durch die Speicherung vermittelte Gewicht des Eingriffs in das Fernmeldegeheimnis nicht über das erwartbarer künftiger Trefferfälle hinausgehen und muss die fehlende Eingriffsqualität bei den Nicht-Treffern reflektieren.

          Die Ausblendung des Arguments der fehlenden Eingriffsqualität in der öffentlichen Diskussion und durch das Bundesverfassungsgericht manifestiert sich übrigens in einem Etikettierungsproblem: Der geläufige Begriff der „Vorratsdatenspeicherung“ suggeriert einen „Vorrat“, der später aufgebraucht, also in seiner gesamten Substanz angetastet werden könne. Tatsächlich wird nur ein geringer Teil der Daten angetastet. Zugleich begünstigt dieses Bild die ebenso falsche und nicht minder verbreitete Identifizierung des „Vorrats“ mit der Substanz von Telekommunikation, nämlich deren Inhalten. Wollte man eine weniger irreführende Begrifflichkeit finden, so sollte man nüchtern von einem „Verkehrsdatenregister“ sprechen.

          Dr. Markus Löffelmann ist Richter am Landgericht München I. Davor war er Staatsanwalt, Referent im Bundesministerium der Justiz und wissenschaftlicher Mitarbeiter am Bundesverfassungsgericht. Er betreibt im Netz das rechtspolitische Forum recht+politik.

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