EZB : Demokratisiert die EZB und den Europäischen Gerichtshof!
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Ein französisches Plädoyer zur Reform der EU-Institutionen.
Antoine Vauchez, Direktor am Centre National de la Recherche Scientifique in Paris und einer der innovativsten Forscher zur Europäischen Integration, hat ein fulminantes Buch zur Demokratisierung der Europäischen Union vorgelegt: „Démocratiser l’Europe“.
Der Grundgedanke: Die bisherigen Demokratisierungsbemühungen sind schon deshalb weitgehend erfolglos, weil sie von einem irrigen Verständnis der EU ausgehen. Viele sehen die Union letztlich als ein bikamerales System wie Deutschland oder die Vereinigten Staaten. Entsprechend stehen die Gesetzgebungskompetenz und -tätigkeit des Europäischen Parlaments im Mittelpunkt der demokratischen Aufmerksamkeit, nicht aber Gerichtshof, Zentralbank, Kommission und Agenturen. Der fundamentale Irrtum, so Vauchez, liegt in Folgendem: Man versteht diese europäischen unabhängigen Institutionen wie ähnliche staatliche Institutionen. Damit übersieht man, dass unabhängige staatliche Institutionen als bloße Gegengewichte zu demokratisch verantwortlichen Institutionen wirken, in deren Händen die wesentliche Politikgestaltung liegt. Auf der Ebene der Union, so Vauchez, ist es aber umgekehrt: Politikgestaltung erfolgt in erster Linie durch die besagten unabhängigen Institutionen.
Vauchez, der wegweisende Studien zur Geschichte der Integration vorgelegt hat, beschreibt diese Schlüsselrolle unabhängiger und expertokratischer Institutionen als Ausdruck des spezifischen Pfads der Union seit den 1950er Jahren. Grundmodell ist der gemeinsame Markt, der der Entrepreneurship von Gerichtshof und Kommission zu verdanken ist. Die inzwischen gewichtige gesetzgeberische Aktivität des Europäischen Parlaments habe nichts verändert, sondern sich selbst in die expertokratische Logik eingepasst. Vauchez meint zudem, dass der öffentliche Eindruck, wonach die mitgliedstaatlichen Regierungen über Rat und Europäischen Rat das Heft fest in der Hand hielten, ein Trugschluss sei. Doch selbst wenn man dem nicht folgt, erscheint kaum bestreitbar, dass der Gerichtshof und zuletzt ganz besonders die Zentralbank über gestalterische Macht verfügen, die ihren nationalen Pendants in keiner Weise zukommt. Mit einer parlamentarisierten Rechtsetzung ist dem nicht beizukommen.
Wie dann? Vauchez macht ungewöhnliche Vorschläge, nicht zuletzt, um eine kontroverse aber konstruktive Europa-Debatte in Frankreich zu entfachen, wie er sie jenseits des Rheins dank Bundesverfassungsgericht und Frankfurter Allgemeiner Zeitung anerkennend beobachtet. Sein geradezu häretischer Vorschlag zielt auf die Demokratisierung und damit offene Politisierung der unabhängigen Institutionen, insbesondere von EuGH und EZB. Man kann kaum einen Vorschlag entsinnen, der deutsche Orthodoxie mehr herausfordert. Allerdings beeilt sich Vauchez zu unterstreichen, dass er weder die Kompetenzen noch die Garantien ihrer Unabhängigkeit in Frage stellt. Wohl aber müssen die drei Säulen ihrer gewaltigen Macht, nämlich „ihre vollständige Souveränität über die Interpretation ihres Auftrags, die Behauptung der wissenschaftlichen Objektivität ihrer Diagnosen und Entscheidungen und das Verständnis ihrer Unabhängigkeit als Distanzierung gegenüber sozialen und politischen Interessen“, redimensioniert werden (82). Entscheidungen des Gerichtshofs und der Zentralbank sind eben keine wissenschaftlichen Erkenntnisse, sondern höchst kontingente und weitreichende Gestaltungen in konflikthaften Beziehungen. Da in diesen Institutionen primäre Politikgestaltung stattfindet, müssen sie selbst in einen offenen und wettbewerbsbezogenen Prozess eingebettet sein.
Die Quadratur des Kreises von Unabhängigkeit und politischer Einbettung soll zunächst durch eine deutlich kritischere Haltung der mit diesen Institutionen verkehrenden Kreise, der Wissenschaft und der Parlamente, europäisch wie national, herbei geführt werden. Die Entscheidungsverfahren von EuGH und EZB müssen transparenter und die Veröffentlichung von abweichenden Meinungen zugelassen werden. Konkret: Jens Weidmann handelte richtig, seinen Dissens gegenüber der Politik der EZB öffentlich zu machen. Danach erscheinen die geplanten Veröffentlichungen der EZB-Beratungen als ebenso wegweisend wie die Verzögerung bei der letzten Direktoriumswahl, als das Europäische Parlament auf die Bestellung einer Frau bestand. Auch wenn diese Forderung nicht erfüllt wurde, trug die Vehemenz ihres Vorbringens doch Früchte: Eine Frau wurde an die Spitze der Bankenaufsicht berufen. In der Tat ist es für Vauchez zentral, EuGH und EZB repräsentativer zu besetzen. So gehören für ihn gerade auch gewerkschaftsnahe Personen in diese Institutionen. Wer dies als absurd empfindet, sei nur an Petrus Serrarens, einen der ersten Richter am EuGH, erinnert. Natürlich können EuGH und EZB keine Institutionen demokratischer Repräsentation werden, wohl aber kann die Zusammensetzung dem Pluralismus der wissenschaftlichen Paradigmen, sozialen Erfahrungen und ethischen Wertvorstellungen weit besser entsprechen. Institutionell dürfte Vauchez’ Vorschlag verlangen, die Personalauswahl in die Hände des Europäischen Parlaments zu legen.
Demokratische Legitimation durch eine offene Politisierung der expertokratisch ausgerichteten Institutionen EuGH und EZB ist gewiss eine waghalsige Kur, mit vielen Risiken und Nebenwirkungen. Doch angesichts der Tiefe der Krise sollte man Vauchez Vorschlag nicht leichthin als eine wissenschaftliche Verbrämung unliebsamer romanischer Forderungen abtun, sondern gründlich prüfen. Eine Frage lautet, wie solche Demokratisierung mit politischer Handlungsfähigkeit zu vereinbaren ist, verlangt doch Demokratie gerade auch das: Herrschaft. Politische Handlungsfähigkeit ist aber in der Europäischen Union ein ähnlich knappes Gut wie demokratische Legitimität.
Professor Dr. Armin von Bogdandy ist Direktor
am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht in Heidelberg.
