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Euro-Krise : Das belastbare Grundgesetz

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Bild: dpa

Wenn die Verfassung den Weg in die Währungsunion ausgehalten hat, wird sie auch künftig einen verlässlichen Rahmen bilden. Der muss beachtet werden.

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          Die Bewältigung der Euro-Krise stellt die Elastizität der Verfassungsordnung in einer Art „Zangenbewegung“ auf eine besondere Probe. Einmal über die Verschärfung der Haushaltsdisziplin im neuen „Fiskalpakt“, zum anderen über die schier unendliche Kaskade von Rettungsmaßnahmen bis hin zum dauerhaften Stabilitätsmechanismus ESM. Im Umgang mit dem Verfassungsrecht bei der Euro-Rettung haben Politik und Staatsrechtslehre mit allerlei Fallstricken zu kämpfen.

          Die Regierungen der relativ finanzstarken Euroländer betreiben unter deutscher Führung als Gegenstück zu kaum begrenzter Solidarität mit den schwankenden Partnern eine beispiellose Straffung der Haushaltsdisziplin, ein strauchelnder Schuldnerstaat wie Griechenland wird durch „Konditionalitäten“ des Beistandes zu einer Art europäischem Protektorat. Gleichzeitig intonieren Stimmen aus der Staatsrechtslehre das Hohelied der deutschen Souveränität und der unantastbaren Haushaltsautonomie.

          Beflügelt von orakelhaften Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts im Lissabon-Urteil und warnenden Fingerzeigen einzelner Richter, wird die Euro-Rettung immer lauter an eine Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung als Vorbedingung geknüpft. Nach dieser Sicht soll die fortschreitende Übernahme gewaltiger Haushaltslasten und der Eingriff in die Haushaltsautonomie das Grundgesetz in seinem änderungsfesten Kern (Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes) treffen und nach einer Volksabstimmung über eine neue Verfassung (Artikel 146 GG) verlangen. Danach müsste sich die Politik jetzt zwischen dem Grundgesetz und der geplanten Euro-Rettung mit der Verfassungsablösung als „Kollateralschaden“ entscheiden. Dabei wird - in bester Absicht - mit der Lunte am Fundament des Grundgesetzes gespielt. Hier ist bei aller legitimen Sorge um den schwindenden finanziellen Freiraum mehr Sinn für die rechten verfassungsrechtlichen Proportionen angezeigt.

          Die Politik sollte sich daher nicht von den Stimmen schrecken lassen, die für das Euro-Rettungswerk eine neue Verfassung auf der Grundlage einer Volksabstimmung fordern. Dieser Weg scheitert schon daran, dass auch eine neue Verfassungsordnung die Grundprinzipien des Artikels 79 Absatz 3 GG zu wahren hat. Als der verfassungsändernde Gesetzgeber dem Artikel 146 GG über die Wiedervereinigung hinaus neue Geltung verschafft hat, war er selbst an den Verfassungskern des Artikels 79 Absatz 3 GG gebunden. Das ist jedenfalls herrschende Staatsrechtslehre. Dahinter steht die Sorge, konjunkturelle Mehrheiten bei einer Volksabstimmung könnten sonst die Verfassungsablösung zu einem unberechenbaren Wagnis machen. Ein Bruch mit den Leitprinzipien des Grundgesetzes ist nur um den Preis einer Revolution zu haben.

          Wenn das Grundgesetz bisher den Weg Deutschlands in die Wirtschafts- und Währungsunion ausgehalten hat, wird es auch künftig für die Bewältigung der Folgen einen verlässlichen Rahmen bilden. Umso wichtiger ist, dass die Politik diesen Rahmen bei den jetzt anstehenden drei Zustimmungsgesetzen genau beachtet.

          Beim „Fiskalpakt“ verlangt der Gesetzentwurf der Regierung zu Recht eine verfassungsändernde Mehrheit in Bundestag und Bundesrat (analog Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 GG). Denn der Pakt verändert als „Sonder-Unionsrecht“ die Bedingungen für die Übertragung der Währungshoheit, auch wenn keine neuen Hoheitsrechte übertragen werden. Dagegen sieht der Regierungsentwurf beim ESM-Vertrag als dauerhaftem Beistandsmechanismus für schwankende Euroländer nur die Zustimmung mit einfachem Bundesgesetz vor. Damit wird verkannt, dass der ESM als ständige Finanzinstitution die vertraglichen Grundlagen für die Wirtschafts- und Währungsunion - weit mehr als der Fiskalpakt - in einem zentralen Punkt verändert, wiederum über Sonder-Unionsrecht.

          Die bisherigen, stets als vorübergehend bezeichneten Stützungsmaßnahmen waren mit dem vertraglichen Grundsatz der Alleinhaftung jedes Mitgliedstaates für seine Schulden (no-bail-out-Klausel) vereinbar. Dagegen begründet der ESM dauerhaft eine vertraglich gestützte Erwartung von Schuldnerländern auf finanzielle Solidarität und bewirkt damit einen Systembruch in der Währungsunion, wie sie der Vertrag von Maastricht begründet hat. Die im Vertrag von Maastricht angelegte, realistische Drohung des Staatsbankrotts bei völliger Überschuldung verblasst mit dem dauerhaften ESM. Dieser Wandel der „Geschäftsgrundlage“ verlangt die verfassungsändernde Mehrheit (entsprechend Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 GG). Denn hier werden die Bedingungen verändert, zu denen die Bundesrepublik Deutschland die Währungshoheit übertragen hat und denen damals der Gesetzgeber mit verfassungsändernder Zweidrittelmehrheit zugestimmt hat.

          Eben wegen des Systembruchs soll nach dem Beschluss des Europäischen Rates vom März 2011 der ESM als Sonderweg der Euroländer auch auf eine vertragliche Basis (Artikel 136 Absatz 3 AEUV) gestellt werden. Auch dieser Vertragsänderung müssen entgegen dem Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen wie beim ESM Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit zustimmen (Artikel 23 Absatz 1 Satz 3 GG). Im Übrigen führt die Hektik der Rettungsmaschinerie zu einer fatalen Diskrepanz: Die Vertragsänderung tritt erst zu Beginn 2013 in Kraft, während der ESM jetzt schon im Juli seine Tätigkeit aufnehmen soll. Umso wichtiger ist die verfassungsrechtliche Absicherung des ESM durch die Zustimmung mit verfassungsändernder Mehrheit. Sonst droht dem ESM (unabhängig von der zeitlichen Diskrepanz zur Änderung des AEUV) eine gefährliche Schieflage.

          Die Beteiligungsrechte des Bundestages formt der Entwurf des Zustimmungsgesetzes auf allzu karge Weise aus und beschränkt den Vorbehalt der parlamentarischen (gesetzlichen) Ermächtigung auf Erhöhungen des genehmigten Stammkapitals und die Änderung der Finanzhilfeinstrumente nach Artikel 19 des ESM-Vertrages. Dies bleibt weit hinter den verfassungsrechtlich unterfütterten Beteiligungsrechten bei der EFSF zurück.

          Auch wenn der ESM in der Organisationstypik zwischen der EFSF und dem Internationalen Währungsfonds stehen mag, handelt es sich um Sonder-Unionsrecht unter dem Dach der Währungsunion, für das strukturell ähnliche Beteiligungsrechte des Parlaments wie beim EU-Sekundärrecht gelten müssen. Ein selbstbewusstes Parlament sollte sich jedenfalls bei den grundlegenden, mit qualifizierter Mehrheit oder im Einvernehmen zu fassenden Beschlüssen des Gouverneursrates den Einfluss auf die deutsche Vetoposition im Sinne eines parlamentarischen Ablehnungsvorbehalts sichern. Dazu gehören auch die Entscheidungen des Gouverneursrats über den Abruf von Tranchen des genehmigten, aber noch nicht eingezahlten Kapitals und über die grundsätzliche Gewährung einer Finanzhilfe. Eine solche Parlamentarisierung dürfte auch bei den Schuldnerländern die Sensibilität für empfangene Solidarität schärfen. Vor allem aber sichert sie demokratische Legitimität in der Kontinuität von Beistand und Beistandslasten.

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