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Bund und Länder : Mehr Geld gegen Selbstentmachtung?

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Der Vorschlag der Bundesländer zur Reform der Finanzverteilung hat auf die Schwächen des Föderalismus ein grelles Schlaglicht geworfen.

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          Das haben sich die Länder anders vorgestellt. Anfang Dezember 2015 war es ihnen gelungen, große Interessenunterschiede untereinander zu überbrücken und sich auf neue Regeln der Bund-Länder-Finanzverteilung vom Jahr 2020 an zu einigen. Diesen Kraftakt verbanden die Länder mit der Forderung an den Bund, diese Einigung möglichst schnell unverändert zu beglaubigen und in Gesetzesform zu bringen. Daraus wird wohl nichts. Der Bund hat jetzt das Ländermodell kategorisch und kühl zurückgewiesen. Da die befristet geltenden Bundesgesetze zur Finanzverteilung, die den Ordnungsrahmen des Grundgesetzes konkretisieren, Ende 2019 zugleich mit dem Solidarpakt II und seinen besonderen Finanzzuweisungen an die östlichen Länder auslaufen, müssen die Verhandlungen neu beginnen. Eile ist dennoch nicht geboten. Worum also geht es, und warum hat der Bund gut daran getan, den Ländervorschlag zurückzuweisen?

          Nachdem der Bund im Herbst 2015 den Ländern ein „Transfervolumen“ von etwa 8,5 Milliarden Euro jährlich zu ihren Gunsten ab 2020 angeboten hatte, war es das Ziel der Länder, allen von ihnen auf dieser Grundlage mehr Geld zu verschaffen sowie die Kritik der Zahlerländer im Länderfinanzausgleich und Nordrhein-Westfalens am umverteilenden Finanzausgleich zu berücksichtigen. Bayern, als Hauptzahlerland im umverteilenden Länderfinanzausgleich mit starkem Gewicht in den Verhandlungen vertreten, wollte und will spätestens ab 2020 um mindestens eine Milliarde Euro jährlich entlastet werden. Die Forderung ist politisch verständlich, verfassungsrechtlich schon weniger. Unser Föderalismus ist entscheidend davon geprägt, dass Bundesgesetze fast alle Lebensbereiche normieren und den Ländern, die die Gesetze vollziehen und nach dem grundgesetzlichen Konnexitätsprinzip dafür die Kosten zu tragen haben, praktisch keine Möglichkeit geben, etwa im Bereich des Sozialen, Aufgabenstandards etwa zu bestimmen. Diese Vorgabe trifft aber auf unterschiedlich starke Regionen, deren Leistungskraft dann im Finanzausgleich angenähert werden muss. Nordrhein-Westfalen, das seit 15 Jahren eine in der Geschichte der Bundesrepublik beispiellose Erosion seiner Wirtschafts- und Finanzkraft erlebt, hat an Einfluss verloren, wollte aber die Finanzverteilungsregeln so ändern, dass es mit viel föderaler Kosmetik vom durchschnittlichen Land zu einem finanzstarken Geberland mutieren würde. Die östlichen Länder, deren Votum eher zaghaft zu vernehmen war, wollten jedenfalls nichts verlieren. Um all dies auf einen gemeinsamen Nenner zu bringen, verfielen die Länder auf eine ebenso kühne wie wenig durchdachte Idee: Aus den gegenwärtig vier Schritten der bundesstaatlichen Finanzverteilung - vertikale und horizontale Steuerverteilung, umverteilender Länderfinanzausgleich und ergänzende Bundeszahlungen - sollte der Länderfinanzausgleich herausgebrochen werden. Ab 2020 sollte es keinen horizontalen Ausgleich zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern mehr geben; stattdessen sollte die horizontale Umsatzsteuerverteilung ausgleichende Funktionen mit übernehmen, ohne der Form nach als Umverteilung zu erscheinen. Dass im Ergebnis dann alle 16 Länder besser dastehen könnten - dafür sollte der finanzielle Input des Bundes sorgen. Die Länder verlangten hierfür, das Bundesangebot überschreitend, etwa 9,5 Milliarden Euro pro Jahr.

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