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Bürgerbegehren : Ober sticht Unter

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Bild: Greser & Lenz

Bürgerentscheide, die Bebauungsplanverfahren zu steuern versuchen, sind verfassungswidrig.

          Durch Landesgesetze zugelassene Bürgerbegehren und Bürgerentscheide gegen (seltener: für) Bauvorhaben sind weit verbreitet. Hier wird mit Ja oder Nein für oder gegen ein Vorhaben entschieden. Solange dies mit dem Verkauf oder Kauf von Grundstücken oder Investitionen der Kommune verbunden ist, löst eine solche plebiszitäre Entscheidung keine speziellen rechtlichen Fragen aus. Anders ist die Situation, wenn der Bürgerentscheid dafür sorgen soll, Grundstücken die Bebaubarkeit zu entziehen, zu verweigern oder verpflichtend vorzugeben. Das Bebauungsplanverfahren ist bundesrechtlich geregelt; es ermöglicht der Gemeinde, in einem streng geregelten Verfahren, Baurecht für Grundstücke zu schaffen oder zu entziehen. Eine zweifache Öffentlichkeitsbeteiligung ist das Kernstück des Verfahrens. Europarechtliche Regelungen fordern die allgemeine Zugänglichkeit entscheidungserheblicher Unterlagen und anschließende Berücksichtigung strenger natur- und artenschutzrechtlicher Kriterien. Die Planungsziele, Fakten und Erkenntnisse (zum Beispiel Lärm, Verkehr, Luftverunreinigung) müssen offen kommuniziert werden. Das Verfahren und das Ergebnis gemeindlicher Planung kann einer detaillierten gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden.

          All diesen Voraussetzungen ist der Bürgerentscheid nicht unterworfen, er läuft auf eine Ja- oder Nein-Antwort hinaus, weder Entscheidungsmaterialien noch -kriterien sind vorgegeben. Eine inhaltliche Rechtskontrolle wie beim Bebauungsplan findet nicht statt.

          Mit dem Bürgerentscheid und dem Bebauungsplanverfahren stehen sich demnach zwei Verfahren der Beteiligung der Öffentlichkeit gegenüber, die auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen organisiert sind. Sie befinden sich auch deshalb in einer verfassungsrechtlich spannungsvollen, auch relevanten Konkurrenz miteinander, weil das Bebauungsplanverfahren bundesrechtlich, die Bürgerentscheide landesrechtlich geregelt sind. Die Bundesländer haben unterschiedliche Rechtsgrundlagen geschaffen, die vom Ausschluss von Bürgerentscheiden im Zusammenhang von Bebauungsplanverfahren bis zu deren weitgehenden Zulassung reichen. Baden-Württemberg hat Ende 2015 eine Regelung getroffen, welche die ganze verfassungsrechtliche Problematik der Konkurrenz von bundes- und landesrechtlichen Beteiligungsrechten aufzeigt: Nach der geänderten Gemeindeordnung ist ein Bürgerentscheid gegen Bauleitpläne ausgeschlossen „mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses“. Bis zu diesem Beschluss kann ein Bürgerentscheid in ein Bebauungsplanverfahren eingreifen.

          Diese Regelung wirft die Frage auf, ob landesrechtliche Regelungen über einen Bürgerentscheid im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Bebauungsplans gegen Bundesrecht verstoßen, wenn im Baugesetzbuch (BauGB) detaillierte Verfahrensregelungen einschließlich zweier Öffentlichkeitsbeteiligungen für alle Interessierte vorgesehen sind. Zwei beispielhafte Konstellationen verdeutlichen das Problem: Mit dem Bürgerentscheid soll zum einen- mit Ja oder Nein zu entscheiden - erreicht werden, dass die Gemeinde etwas tut: also einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt; oder, zum anderen, nichts tut: also keinen Plan beschließt, ändert oder aufhebt.

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