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Bürgerbegehren : Ober sticht Unter

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Damit taucht ein weiteres Mal die Frage auf, ob es mit dem Verfassungsgrundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“; vereinbar ist, dass das Instrument Bürgerentscheid bei den beiden aufgezeigten Konstellationen zu völlig unterschiedlichen Folgen für ein bundesrechtlich abschließend geregeltes Verfahren führt. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage in anderem Zusammenhang deutlich verneint und ausgeführt: „Können die sich in ihrem Regelungsbereich überschneidenden Normen bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen, so bricht Bundesrecht jeder Rangordnung eine landesrechtliche Regelung selbst dann, wenn sie Bestandteil des Landesverfassungsrechtes ist.“ Das ist hier gegeben. Das Instrument des Bürgerentscheides verstößt gegen die bundesrechtlich vorgegebene Konzeption des Bebauungsplanverfahrens, weil in einem Fall (die Gemeinde soll etwas tun) der Bürgerentscheid bei verfassungskonformer Auslegung zur Durchführung des Bebauungsplanverfahrens unter Einbindung des Bürgerentscheides in die Abwägung führt, während im anderen Fall (der Bebauungsplan soll nicht aufgestellt werden) der Bürgerentscheid das Gewicht eines absoluten Verfahrenshindernisses erhält und die bundesrechtlich vorgegebene Möglichkeit der Durchführung des Verfahrens verhindert. Diese unterschiedlichen Konsequenzen eines erfolgreichen Bürgerentscheides in den beiden Konstellationen führen dazu, dass Bürgerentscheide, die das Bebauungsplanverfahren zu steuern versuchen, verfassungswidrig sind.

Nach dem Vorstehenden überrascht die Feststellung nicht mehr, dass die in den Gemeindeordnungen vorgesehenen mehrjährigen Bindungsfristen an das Ergebnis eines Bürgerentscheides das System des BauGB völlig sprengen. Das Landesrecht kann keine für einige Jahre geltende Verpflichtung zur Aufstellung eines Bebauungsplans durch Bürgerentscheid statuieren, genauso wenig bestimmen, dass es etwa für drei Jahre nach dem Bürgerentscheid keine (erneute) Erforderlichkeit geben kann und damit die Aufstellung eines Bebauungsplanes ausgeschlossen ist.

Worauf gründet sich dieses Ergebnis? Es ist zwischen direkt demokratischen Elementen und den Regeln der repräsentativen Demokratie zu unterscheiden. Der Bundesgesetzgeber hat ein sehr detailliertes, faires und offenes Verfahren, zwischenzeitlich mit strengen Verfahrensregelungen hinsichtlich der Beteiligung der Öffentlichkeit, im BauGB statuiert. Er hat dieses Verfahren verknüpft mit der abwägenden Schlussentscheidung, in der alle Gesichtspunkte des Für und Wider behandelt und letztlich gewichtet werden. Dafür ist die Gemeinde zuständig. Wer in der Gemeinde die Zuständigkeit hat, regelt das BauGB nicht. Es besteht jedoch allgemeiner Konsens, dass das schwierige „Geschäft“ einer ordnungsgemäßen Abwägung nicht in einer allgemeinen Volksabstimmung mit ihrer Ja-/Nein-Aussage, sondern nur auf der Basis der im Rahmen der repräsentativen Demokratie gewählten Gremien stattfinden kann, bei der die Abwägung aller Interessen, noch dazu gerichtlich überprüfbar, im Mittelpunkt steht. Wenn das so ist, dann verdeutlicht das Konzept des BauGB mit der Schlussverantwortung in der Abwägung auch die Anfangsverantwortung für die Bestimmung der Erforderlichkeit eines Bebauungsplanes.

Der landesrechtliche Bürgerentscheid ersetzt die vorgenannten Kriterien einer rechtsstaatlichen Planung durch eine, zudem gerichtlich nicht nachprüfbare, Ja-/Nein-Aussage und verbietet damit die Durchführung dieses Verfahrens. Das ist mit unserer Verfassungsordnung nicht vereinbar. Nicht nur der Bund muss die Länder, auch die Länder müssen den Bund und seine Zuständigkeit achten.

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