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Bürgerbegehren : Ober sticht Unter

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Bild: Greser & Lenz

Bürgerentscheide, die Bebauungsplanverfahren zu steuern versuchen, sind verfassungswidrig.

          Durch Landesgesetze zugelassene Bürgerbegehren und Bürgerentscheide gegen (seltener: für) Bauvorhaben sind weit verbreitet. Hier wird mit Ja oder Nein für oder gegen ein Vorhaben entschieden. Solange dies mit dem Verkauf oder Kauf von Grundstücken oder Investitionen der Kommune verbunden ist, löst eine solche plebiszitäre Entscheidung keine speziellen rechtlichen Fragen aus. Anders ist die Situation, wenn der Bürgerentscheid dafür sorgen soll, Grundstücken die Bebaubarkeit zu entziehen, zu verweigern oder verpflichtend vorzugeben. Das Bebauungsplanverfahren ist bundesrechtlich geregelt; es ermöglicht der Gemeinde, in einem streng geregelten Verfahren, Baurecht für Grundstücke zu schaffen oder zu entziehen. Eine zweifache Öffentlichkeitsbeteiligung ist das Kernstück des Verfahrens. Europarechtliche Regelungen fordern die allgemeine Zugänglichkeit entscheidungserheblicher Unterlagen und anschließende Berücksichtigung strenger natur- und artenschutzrechtlicher Kriterien. Die Planungsziele, Fakten und Erkenntnisse (zum Beispiel Lärm, Verkehr, Luftverunreinigung) müssen offen kommuniziert werden. Das Verfahren und das Ergebnis gemeindlicher Planung kann einer detaillierten gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden.

          All diesen Voraussetzungen ist der Bürgerentscheid nicht unterworfen, er läuft auf eine Ja- oder Nein-Antwort hinaus, weder Entscheidungsmaterialien noch -kriterien sind vorgegeben. Eine inhaltliche Rechtskontrolle wie beim Bebauungsplan findet nicht statt.

          Mit dem Bürgerentscheid und dem Bebauungsplanverfahren stehen sich demnach zwei Verfahren der Beteiligung der Öffentlichkeit gegenüber, die auf unterschiedlichen Rechtsgrundlagen organisiert sind. Sie befinden sich auch deshalb in einer verfassungsrechtlich spannungsvollen, auch relevanten Konkurrenz miteinander, weil das Bebauungsplanverfahren bundesrechtlich, die Bürgerentscheide landesrechtlich geregelt sind. Die Bundesländer haben unterschiedliche Rechtsgrundlagen geschaffen, die vom Ausschluss von Bürgerentscheiden im Zusammenhang von Bebauungsplanverfahren bis zu deren weitgehenden Zulassung reichen. Baden-Württemberg hat Ende 2015 eine Regelung getroffen, welche die ganze verfassungsrechtliche Problematik der Konkurrenz von bundes- und landesrechtlichen Beteiligungsrechten aufzeigt: Nach der geänderten Gemeindeordnung ist ein Bürgerentscheid gegen Bauleitpläne ausgeschlossen „mit Ausnahme des verfahrenseinleitenden Beschlusses“. Bis zu diesem Beschluss kann ein Bürgerentscheid in ein Bebauungsplanverfahren eingreifen.

          Diese Regelung wirft die Frage auf, ob landesrechtliche Regelungen über einen Bürgerentscheid im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Bebauungsplans gegen Bundesrecht verstoßen, wenn im Baugesetzbuch (BauGB) detaillierte Verfahrensregelungen einschließlich zweier Öffentlichkeitsbeteiligungen für alle Interessierte vorgesehen sind. Zwei beispielhafte Konstellationen verdeutlichen das Problem: Mit dem Bürgerentscheid soll zum einen- mit Ja oder Nein zu entscheiden - erreicht werden, dass die Gemeinde etwas tut: also einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder aufhebt; oder, zum anderen, nichts tut: also keinen Plan beschließt, ändert oder aufhebt.

          Die gemeindliche Legitimation zur Aufstellung eines Bebauungsplanes leitet sich aus der Erforderlichkeit eines Planes ab. Dazu formuliert das BauGB: Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diese Erforderlichkeit ist Anknüpfungspunkt auch eines Bürgerentscheids. Mit dem Ja oder Nein zu einer Planung bejaht oder verneint der Bürgerentscheid die (bundesrechtlich) definierte Voraussetzung der Aufstellung eines Bebauungsplanes. Wenn der Bürgerentscheid über die Erforderlichkeit entscheidet, dann ist zu klären, was das BauGB unter „Erforderlichkeit“ versteht. Damit verbunden ist die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang diese planungsrechtliche Erforderlichkeit einer Ja/Nein-Entscheidung unterworfen werden oder unterworfen sein kann. Die Erforderlichkeit ist kein offener Begriff, wie schon das BauGB mit „sobald und soweit erforderlich“ aufzeigt. Sie umschreibt mit den Begriffen der Planungspflicht, dem Planungsverbot und der Planungsbefugnis einen Handlungsrahmen. Die Gemeinde kann einer Planungspflicht (zum Beispiel die Anpassung eines Bebauungsplans an die Ziele der Raumordnung) unterworfen sein. In einem solchen Fall muss die jeweilige Gemeinde einen Bebauungsplan aufstellen; dies kann gegebenenfalls von der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden! Ein solcher Bebauungsplan, der der gesteigerten Erforderlichkeit in Form der (bundesrechtlichen) Planungspflicht unterliegt, kann durch einen auf Landesrecht beruhenden Bürgerentscheid nicht verhindert werden. Will man nicht schon deshalb zur Verfassungswidrigkeit kommen, wird man eine verfassungskonforme Auslegung bemühen müssen. Sie bedeutet, dass ein Bürgerentscheid immer und damit auch bis zu einem verfahrenseinleitenden Beschluss unzulässig ist, wenn die Gemeinde einer Planungspflicht nachkommen muss.

          Das gilt für den umgekehrten Fall ebenso. Es gibt auch ein gemeindliches Planungsverbot. Es liegt dann vor, wenn ein Bebauungsplan aus öffentlich-rechtlichen Gründen vollzugsunfähig wäre, würde er in Kraft gesetzt, zum Beispiel das Planungsverbot in Hochwasserschutzgebieten. Nach allgemeiner Ansicht sind Bebauungspläne nicht „erforderlich“, die dauerhaft vollzugsunfähig sind. Auch hier kann der Bürgerentscheid keine Erforderlichkeit „produzieren“, weil er damit gegen bundesrechtliche Vorgaben verstößt.

          Jenseits der Planungspflicht und des Planungsverbotes hat die jeweilige Gemeinde die Planungsbefugnis als Ausfluss der kommunalen Planungshoheit nach Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes, jedoch deutlich eingehegt durch eine Vielzahl europa-, bundes- und landesrechtlich vorgehender und zu beachtender Regelungen. Auch diese Planungsbefugnis besteht nicht uneingeschränkt, wie die Worte „soweit und sobald erforderlich“ zeigen. Diese Erforderlichkeit speist sich aus Planungsüberlegungen, die längerfristige Ziele genauso beinhalten können wie erforderliche kurzfristige Reaktionen, wie zum Beispiel die zukünftige Stadt- und Gemeindeentwicklung - wo sollen sich Wohn- und Gewerbegebiete weiterentwickeln, wie geht man mit der Umstrukturierung (Abzug der Bundeswehr, Insolvenz von Firmen), wie mit dem Straßenverkehr um? Die Erforderlichkeit ist somit Teil und Ausfluss einer planerischen und kommunalen Gesamtkonzeption, die für sich genommen keiner Ja/Nein-Entscheidung zugrunde gelegt werden kann.

          Es spricht als viel dafür, dass ein Bürgerentscheid bis einschließlich des einleitenden Beschlusses über ein Bebauungsplanverfahren verfassungsrechtlich ausgeschlossen ist, weil der bundesrechtliche Begriff der Erforderlichkeit nicht einer landesrechtlich motivierten Ja/Nein-Entscheidung unterworfen werden kann.

          Es gibt weitere verfassungsrechtliche Zweifel: Ein erfolgreicher Bürgerentscheid in der Konstellation „die Gemeinde soll etwas tun“, sei es die Aufstellung, Änderung oder Aufhebung eines Bebauungsplans führt an sich zur „Pflicht“ der Gemeinde, ein solches Verfahren mit dem beschlossenen Ziel durchzuführen und zu Ende zu bringen. Im Rahmen der Erfüllung dieser Pflicht ist und bleibt die Gemeinde aber den (bundesrechtlichen) Verfahrensvorschriften unterworfen, sie muss in einem solchen Bebauungsplanverfahren natürlich auch die gesamten Fragen des Natur- und Artenschutzes, des Immissionsschutzes (Lärm, Luftverunreinigung und so weiter) behandeln und insbesondere für eine ordnungsgemäße Abwägung aller Interessen Sorge tragen. In dieser Abwägung darf sie Belange anderer Personen, die sich gewichtiger erweisen als die dem Bürgerentscheid zugrundeliegenden Gesichtspunkte, nicht zurückstellen. Der Bürgerentscheid, der die Aufstellung, Änderung, Aufhebung (!) eines Bebauungsplans verlangt, kann im Rahmen des weiteren Bebauungsplanverfahrens keinen Vorrang haben; das Verfahren bleibt den verfahrens- und materiellrechtlichen Regelungen und der ordnungsgemäßen Abwägung, damit den Vorgaben des bundesrechtlich geregelten BauGB unterworfen.

          Ein Weiteres kommt hinzu: Das BauGB regelt ausdrücklich, dass auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen kein Anspruch besteht. Wenn bundesrechtlich kein Anspruch auf Aufstellung eines Bebauungsplans besteht, kann das Landesrecht einen solchen Anspruch nicht durch einen Bürgerentscheid „produzieren“. Darin liegt ein Verstoß gegen den Verfassungssatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“.

          Diese Überlegungen verdeutlichen, dass Bürgerentscheide stets und ausschließlich über die Erforderlichkeit eines Bebauungsplanverfahrens entscheiden können, wenn die Gemeinde nicht aus bundesrechtlichen Gründen zur Planung verpflichtet ist oder ihr die Planung wegen dauerhafter Vollzugsunfähigkeit untersagt ist. Hindert der Bürgerentscheid zur Aufstellung/Änderung oder Aufhebung eines Bebauungsplans nicht die Behandlung aller verfahrens- und entscheidungsrelevanten Punkte, so versperrt der Bürgerentscheid, der eine Planung ablehnt (ob Aufstellung, Änderung oder Aufhebung) jedes weitere Verfahren und damit jede weitere Problembehandlung, unabhängig von berücksichtigungsfähigen und -werten Interessenlagen.

          Damit taucht ein weiteres Mal die Frage auf, ob es mit dem Verfassungsgrundsatz „Bundesrecht bricht Landesrecht“; vereinbar ist, dass das Instrument Bürgerentscheid bei den beiden aufgezeigten Konstellationen zu völlig unterschiedlichen Folgen für ein bundesrechtlich abschließend geregeltes Verfahren führt. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Frage in anderem Zusammenhang deutlich verneint und ausgeführt: „Können die sich in ihrem Regelungsbereich überschneidenden Normen bei ihrer Anwendung zu verschiedenen Ergebnissen führen, so bricht Bundesrecht jeder Rangordnung eine landesrechtliche Regelung selbst dann, wenn sie Bestandteil des Landesverfassungsrechtes ist.“ Das ist hier gegeben. Das Instrument des Bürgerentscheides verstößt gegen die bundesrechtlich vorgegebene Konzeption des Bebauungsplanverfahrens, weil in einem Fall (die Gemeinde soll etwas tun) der Bürgerentscheid bei verfassungskonformer Auslegung zur Durchführung des Bebauungsplanverfahrens unter Einbindung des Bürgerentscheides in die Abwägung führt, während im anderen Fall (der Bebauungsplan soll nicht aufgestellt werden) der Bürgerentscheid das Gewicht eines absoluten Verfahrenshindernisses erhält und die bundesrechtlich vorgegebene Möglichkeit der Durchführung des Verfahrens verhindert. Diese unterschiedlichen Konsequenzen eines erfolgreichen Bürgerentscheides in den beiden Konstellationen führen dazu, dass Bürgerentscheide, die das Bebauungsplanverfahren zu steuern versuchen, verfassungswidrig sind.

          Nach dem Vorstehenden überrascht die Feststellung nicht mehr, dass die in den Gemeindeordnungen vorgesehenen mehrjährigen Bindungsfristen an das Ergebnis eines Bürgerentscheides das System des BauGB völlig sprengen. Das Landesrecht kann keine für einige Jahre geltende Verpflichtung zur Aufstellung eines Bebauungsplans durch Bürgerentscheid statuieren, genauso wenig bestimmen, dass es etwa für drei Jahre nach dem Bürgerentscheid keine (erneute) Erforderlichkeit geben kann und damit die Aufstellung eines Bebauungsplanes ausgeschlossen ist.

          Worauf gründet sich dieses Ergebnis? Es ist zwischen direkt demokratischen Elementen und den Regeln der repräsentativen Demokratie zu unterscheiden. Der Bundesgesetzgeber hat ein sehr detailliertes, faires und offenes Verfahren, zwischenzeitlich mit strengen Verfahrensregelungen hinsichtlich der Beteiligung der Öffentlichkeit, im BauGB statuiert. Er hat dieses Verfahren verknüpft mit der abwägenden Schlussentscheidung, in der alle Gesichtspunkte des Für und Wider behandelt und letztlich gewichtet werden. Dafür ist die Gemeinde zuständig. Wer in der Gemeinde die Zuständigkeit hat, regelt das BauGB nicht. Es besteht jedoch allgemeiner Konsens, dass das schwierige „Geschäft“ einer ordnungsgemäßen Abwägung nicht in einer allgemeinen Volksabstimmung mit ihrer Ja-/Nein-Aussage, sondern nur auf der Basis der im Rahmen der repräsentativen Demokratie gewählten Gremien stattfinden kann, bei der die Abwägung aller Interessen, noch dazu gerichtlich überprüfbar, im Mittelpunkt steht. Wenn das so ist, dann verdeutlicht das Konzept des BauGB mit der Schlussverantwortung in der Abwägung auch die Anfangsverantwortung für die Bestimmung der Erforderlichkeit eines Bebauungsplanes.

          Der landesrechtliche Bürgerentscheid ersetzt die vorgenannten Kriterien einer rechtsstaatlichen Planung durch eine, zudem gerichtlich nicht nachprüfbare, Ja-/Nein-Aussage und verbietet damit die Durchführung dieses Verfahrens. Das ist mit unserer Verfassungsordnung nicht vereinbar. Nicht nur der Bund muss die Länder, auch die Länder müssen den Bund und seine Zuständigkeit achten.

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