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Bürgerbegehren : Ober sticht Unter

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Die gemeindliche Legitimation zur Aufstellung eines Bebauungsplanes leitet sich aus der Erforderlichkeit eines Planes ab. Dazu formuliert das BauGB: Die Gemeinden haben die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Diese Erforderlichkeit ist Anknüpfungspunkt auch eines Bürgerentscheids. Mit dem Ja oder Nein zu einer Planung bejaht oder verneint der Bürgerentscheid die (bundesrechtlich) definierte Voraussetzung der Aufstellung eines Bebauungsplanes. Wenn der Bürgerentscheid über die Erforderlichkeit entscheidet, dann ist zu klären, was das BauGB unter „Erforderlichkeit“ versteht. Damit verbunden ist die Frage, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang diese planungsrechtliche Erforderlichkeit einer Ja/Nein-Entscheidung unterworfen werden oder unterworfen sein kann. Die Erforderlichkeit ist kein offener Begriff, wie schon das BauGB mit „sobald und soweit erforderlich“ aufzeigt. Sie umschreibt mit den Begriffen der Planungspflicht, dem Planungsverbot und der Planungsbefugnis einen Handlungsrahmen. Die Gemeinde kann einer Planungspflicht (zum Beispiel die Anpassung eines Bebauungsplans an die Ziele der Raumordnung) unterworfen sein. In einem solchen Fall muss die jeweilige Gemeinde einen Bebauungsplan aufstellen; dies kann gegebenenfalls von der Kommunalaufsicht durchgesetzt werden! Ein solcher Bebauungsplan, der der gesteigerten Erforderlichkeit in Form der (bundesrechtlichen) Planungspflicht unterliegt, kann durch einen auf Landesrecht beruhenden Bürgerentscheid nicht verhindert werden. Will man nicht schon deshalb zur Verfassungswidrigkeit kommen, wird man eine verfassungskonforme Auslegung bemühen müssen. Sie bedeutet, dass ein Bürgerentscheid immer und damit auch bis zu einem verfahrenseinleitenden Beschluss unzulässig ist, wenn die Gemeinde einer Planungspflicht nachkommen muss.

Das gilt für den umgekehrten Fall ebenso. Es gibt auch ein gemeindliches Planungsverbot. Es liegt dann vor, wenn ein Bebauungsplan aus öffentlich-rechtlichen Gründen vollzugsunfähig wäre, würde er in Kraft gesetzt, zum Beispiel das Planungsverbot in Hochwasserschutzgebieten. Nach allgemeiner Ansicht sind Bebauungspläne nicht „erforderlich“, die dauerhaft vollzugsunfähig sind. Auch hier kann der Bürgerentscheid keine Erforderlichkeit „produzieren“, weil er damit gegen bundesrechtliche Vorgaben verstößt.

Jenseits der Planungspflicht und des Planungsverbotes hat die jeweilige Gemeinde die Planungsbefugnis als Ausfluss der kommunalen Planungshoheit nach Artikel 28 Absatz 2 des Grundgesetzes, jedoch deutlich eingehegt durch eine Vielzahl europa-, bundes- und landesrechtlich vorgehender und zu beachtender Regelungen. Auch diese Planungsbefugnis besteht nicht uneingeschränkt, wie die Worte „soweit und sobald erforderlich“ zeigen. Diese Erforderlichkeit speist sich aus Planungsüberlegungen, die längerfristige Ziele genauso beinhalten können wie erforderliche kurzfristige Reaktionen, wie zum Beispiel die zukünftige Stadt- und Gemeindeentwicklung - wo sollen sich Wohn- und Gewerbegebiete weiterentwickeln, wie geht man mit der Umstrukturierung (Abzug der Bundeswehr, Insolvenz von Firmen), wie mit dem Straßenverkehr um? Die Erforderlichkeit ist somit Teil und Ausfluss einer planerischen und kommunalen Gesamtkonzeption, die für sich genommen keiner Ja/Nein-Entscheidung zugrunde gelegt werden kann.

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