Briefwahl: Wählen gehen - öffentliche Angelegenheit des ganzen Volkes

Am 22. September wird der Bundestag neu gewählt. Briefwahl braucht nur beantragt, aber nicht begründet zu werden. Wer keine Lust hat, am Wahlsonntag aus dem Haus zu gehen, darf seinen Stimmzettel daheim ausfüllen. In kritischer Distanz zu dieser 2008 geschaffenen Wahlmöglichkeit wird sie hier „unbegründete Briefwahl“ genannt. Vorher hatte es in vierzehn Parlamentswahlen auf Bundesebene (zwischen 1957 und 2005) nur die Möglichkeit eines auf Hinderungsgründe gestützten Briefwahlantrags gegeben. Aufgrund des unveränderten Antragserfordernisses glaubten die Gesetzesinitiatoren der großen Koalition, eine Veränderung des Verhältnisses von Brief- und Urnenwahl sei „nicht zu erwarten“. Tatsächlich stieg die Zahl der Briefwähler bei der Bundestagswahl 2009 auf nahezu neuneinhalb Millionen und ihr Anteil auf 21,4 gegenüber 18,7 Prozent 2005. Bei einer weiteren Steigerung dieser Quote wäre die „Nachbesserungspflicht“ unabweisbar, die das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber auferlegt hat. Denn die Briefwahl ist verfassungsrechtlich nur vertretbar, wenn sie die normativ gewährleistete Ausnahme bleibt und nicht faktisch zur Regel wird. In den beiden einschlägigen Entscheidungen zur Briefwahl alter Fassung hat das Gericht vor Jahrzehnten (1967 und 1981) innerhalb der Wahlrechtsgrundsätze des Artikels 38 GG abgewogen und der „allgemeinen“ gegenüber der „geheimen“ Wahl das höhere Gewicht beigemessen. Das Hauptargument lautete, eine das Wahlgeheimnis und die Wahlfreiheit generell gefährdende Stimmabgabe per Wahlbrief sei „nicht unbeschränkt und unbedingt“, sondern „nur in den Fällen gestattet, in denen der Stimmberechtigte glaubhaft macht, dass er sein Wahlrecht nicht durch persönliche Stimmabgabe ausüben kann“. Daraus auf die Unzulässigkeit einer unbegründeten Briefwahl zu schließen hätte auch dem Gesetzgeber in den Sinn kommen können. Stattdessen hat er sich auf die Erwartung eines unveränderten Wählerverhaltens verlassen. Der verfassungsrechtliche Maßstab für eine Nachbesserung der Briefwahlregelung ist nach dem ersten Leitsatz des Wahlcomputer-Urteils vom 3. März 2009 der „Grundsatz der Öffentlichkeit der Wahl aus Artikel 38 in Verbindung mit Artikel 20 Absatz 1 und Absatz 2 GG“. Diese wörtlich wiedergegebene „Verbindung“ des Öffentlichkeitsgrundsatzes mit den Verfassungsprinzipien ist bemerkenswert, weil in den Grundsätzen der „allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahl“ des Artikels 38 von „öffentlicher“ Wahl nicht die Rede ist. Das Bundesverfassungsgericht hat hier erstmals die Gelegenheit genutzt, drei Aspekte der Öffentlichkeit zu unterscheiden und differenziert auf die „verfassungsrechtlichen Grundentscheidungen für Demokratie, Republik und Rechtsstaat“ Bezug zu nehmen. Diese Differenzierung verdient rechtlich Beifall und politisch Beachtung. Zum Prinzip der repräsentativen Demokratie setzt das Gericht seine ständige Rechtsprechung fort und nennt die Wahl der Volksvertretung den „grundlegenden Legitimationsakt“. Als solcher stelle er den ersten und wichtigsten Beitrag zur Verwirklichung der Volkssouveränität dar. Denn: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“ (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG). Legitimation durch demokratische Wahlen verlange öffentliche „Kontrollierbarkeit des Wahlvorgangs“, um das „Vertrauen des Souveräns in die dem Wählerwillen entsprechende Besetzung des Parlaments“ sicherzustellen. “Rechtsstaatlich begründete Öffentlichkeit“ diene der „Transparenz und Kontrollierbarkeit staatlicher Machtausübung“. Im Rahmen des Rechtsstaates handelt der Einzelne als autonomes Grundrechtssubjekt, in demjenigen der Demokratie agiert das Volk als souveräner Träger staatlicher Gewalt. Rechtsstaatliche Transparenz bedeutet daher etwas anderes als demokratische Öffentlichkeit. Jene dient primär dem privaten, diese allein dem öffentlichen Interesse. War es beim Rechtsstaat ein einziger Satz, der mit „Transparenz“ das fremdsprachige Stichwort gab, sind es bei der Republik zwei Sätze, die in ihrem unprätentiösen Deutsch anspruchslos erscheinen, verfassungsrechtlich aber hohe Ansprüche erheben: „In der Republik ist die Wahl Sache des ganzen Volkes und gemeinschaftliche Angelegenheit aller Bürger. Dem entspricht es, dass auch die Kontrolle des Wahlverfahrens eine Angelegenheit und Aufgabe der Bürger sein muss.“ Verfassungsrichter sind nicht die Oberlehrer der Nation. Aber sie geben erstens zu erkennen, dass sie die Republik - die als „Bundesrepublik Deutschland“ an verfassungsrechtlich prominenter Stelle steht - nicht auf ein formales Verbot der Monarchie reduzieren. Zweitens verwenden sie das Wort „Angelegenheit“ in ausdrücklicher Verdoppelung seines Gebrauchs gleichbedeutend mit dem Wort „Sache“. Deutlicher hätte die Anspielung auf die bekannteste Formel republikanischer Verfassungstradition nur im klassischen Latein Ciceros formuliert werden können: „res publica res populi“ - die öffentliche Sache als Angelegenheit des Volkes. Vor diesem Hintergrund hebt sich der Satz zur republikanischen „Angelegenheit aller Bürger“ deutlich von den Aussagen zur demokratischen und rechtsstaatlichen Öffentlichkeit ab. Da Rom keine Demokratie, sein Souverän der Senat und nicht das Volk war, heißt Republik in römisch-rechtlicher Tradition nicht Herrschaft durch, sondern Herrschaft für das Volk. Die daraus resultierende Gemeinwohlverpflichtung öffentlicher Ämter ist dementsprechend keine Frage des demokratischen, sondern des republikanischen Prinzips. Bezogen auf die Wahlkontrolle bedeutet das Prinzip der Demokratie demnach, „der Souverän“, also anders als im alten Rom „das Wahlvolk“, müsse sich selbst von der Rechtmäßigkeit der Übertragung von Hoheitsgewalt auf das Parlament als wichtigstes Staatsorgan überzeugen können. Und dies verlange die Durchführung der Wahl „vor den Augen der Öffentlichkeit“. Mit diesem prägnanten Bild gewinnt der Begriff des Souveräns an Anschaulichkeit: „Vor den Augen der Öffentlichkeit“ können die Wahlberechtigten ihre Stimme nur abgeben, wenn sie sich aus ihrer grundrechtlich geschützten Wohnung nach draußen bemühen. Das schlichte Wort „wählen gehen“ bezeichnet genau, worauf es ankommt: den Bereich des Privaten zu verlassen und den öffentlichen Raum zu betreten. Weil das Wählerverhalten in der Wohnung der Beobachtung durch die Öffentlichkeit entzogen ist, verlangt die grundsätzlich geforderte Geheimhaltung der Wahl eine scheinbar paradoxe Verfahrensgestaltung, nämlich: öffentlich geheim zu wählen. Im Grundsatz hat der Wahlakt daher im öffentlichen Wahllokal stattzufinden und die Stimmabgabe dort in der Wahlkabine unter öffentlicher Kontrolle einer unbeobachteten Kennzeichnung des Stimmzettels. Am meisten geholfen wäre der politischen Kultur in Deutschland durch möglichst viele Bürger, die zum öffentlichen Akt der Urnenwahl bereit sind. Ohne diese Bereitschaft ist die schleichende Privatisierung des Wahlaktes nicht zu vermeiden, die der Gesetzgeber durch die Neuregelung zeitgeistkonform noch verstärkt hat. Nur bei einer vergleichbar hohen Urnenwahlquote wie 2005 kann die unbegründete Briefwahl 2013 ihre Bewährungsprobe bestehen. Andernfalls ist das Wahlrecht nachzubessern. Professor Dr. Rolf Gröschner lehrt Öffentliches Recht und Rechtsphilosophie an der Universität Jena.